重庆城市化进程中的土地问题及其对策研究

宋帅

摘要：城市化是人口向城市聚集和城市范围不断扩大，由乡村变为城市的过程。过快的城市化将带来一系列土地问题。本文通过借鉴前人的经验，总结出我国的城市在各自城市化进程中土地问题普遍都有耕地锐减、土地利用效率低下、土地利用环境恶化等土地问题，从重庆的实际情况出发，提出具体的对策建议。

关键词：重庆；城市化；土地供需矛盾；对策

城市化是一个社会经济发展的必然趋势，城市化的水平反映了经济发展水平，但我国GDP的高速增长往往伴随着土地的不合理用和耕地的大量流失。使城市化过程中的土地利用以合理的方式朝着良好的方向发展已经成为国内外讨论的热点问题之一，以重庆为例。

一、重庆城市化进程中土地供求现状

重庆是中国最年轻的直辖市，近些年来的飞速发展备受关注。改革开放以后，重庆的城化进程明显加快，对城市土地的需求也快速增加。作为国家西部大开发的重镇与桥头堡，但在重庆城市建设用地需求日益剧增并且土地供给一定的情况下，重庆的土地供需矛盾日益突出。

由于重庆有着特殊的自然与地理条件，山地、丘陵较多，平原较少，这成为重庆城市建设的瓶颈，对城市化的发展和城市向外扩张造成一定的不利影响。并且重庆的滑坡、泥石流等地质灾害较多，从而限制了重庆城市土地的供给量，城市建设用地供给来源主要是来源于耕地，随着耕地数量的减少，重庆城市建设土地供给数量也随之减少。

随着城市化的发展，城市居民人口逐渐增加，对城市居住土地建设需求规模也逐步扩大，伴随着城市化的提高，城市的基础设施建设也与之相适应，交通水利建设用地也在逐年增加。

二、重庆城市化过程中土地问题分析

城市化的发展的显著标志就是城市人口占总人口的比重的增加和城市用地规模的扩大，本文认为重庆城市化进程中的土地问题主要是重庆城市化进程中土地供需矛盾问题，即土地供给的速度低于土地需求的速度。

2010年，重庆城市建设总用地的土地短缺量已经达到73.28平方公里，可推算到目前重庆城市建设土地供需矛盾已经相当突出。若不采取措施，2020年这一矛盾会更加显著严重影响重庆城市化进程以及经济发展，成为社会向前高速发展的瓶颈因素，重庆的用地矛盾突出主要体现以下几个方面：

1、难以确定的真实土地需求量。重庆主城区城市建设用地供不应求状况日益突出，在利益的驱使下，开发商违法占用耕地案件频发，许多土地利用效率低下的高污染企业和重复申报城市建设土地的现象，加剧了重庆土地供需矛盾。

2、普遍的土地浪费现象。许多地区为了当地政绩盲目扩张，将城市延伸部分的耕地过度开发，城镇建设的速度远远高于当地人口增长的速度，又造成“空城现象”，这些问题导致大量的农林耕地被占用，土地浪费的现象越来越严重。

3、监管不到位，闲置土地增多。根据数据显示，在1998年到2008年短短的十年间，全国房地产开发企业购置的土地面积高达1.3亿平方米，用于地产开发，仅重庆市就有0.3亿，截止到2008年全国房地产实际开发量仅为19.4亿平方米占购置总量的62%，囤地赚钱成为开发商博取利润的主要手段。根据2014年国土资源发布的发布的数据显示，由于政府原因造成的閑置地共有849宗，重庆就有56宗。

4、土地利用效率低。通常第一、二产业发展占用的城市建设土地面积较大，但与第三产业的土地利用效率相比，第一、二产业明显低下。重庆是一个传统的重工业城市，第三产业尚未成熟，土地利用效率低下。在新加坡的Downtown Core范围内，商业/办公用地的容积率一般设定为11-15，即使考虑道路和其他公共用地，区域的综合容积率亦不低于6。反观重庆，解放碑已是重庆写字楼最为密集的区域，但综合容积率仅仅在2.5左右，剔除公共用地之后的纯容积率亦不超过5。

5、不合理的城市用地结构，不规范的城市布局。重庆的城市用地结构不合理主要体现在工业用地所占的比重较大，公园绿地面积的减少，根据重庆市国土资源局发布的数据显示，重庆市2014年工业用地占比高达22.2%，而绿化用地仅为4.9%，交通建设用地为7.2%。另外，重庆的城市空间布局也相对不规范，如中心区往往掺杂着工业用地，使城市用地功能分区不明显，而且还造成了城市的环境污染。

6、土地污染比较严重。随着城市化的快速发展，城市人口增加，进而产生大量生活垃圾。由于土地的监管不力，一些企业向土地中排放大量未经处理的垃圾和污水。

7、市场机制在土地配置中的角色的问题。包括重庆在内的中国土地市场，现阶段的主要特征和问题是，政府力量远远超出了市场力量，市场配置土地资源的作用不能完全发挥出来。在政府的干预和垄断下，不公平竞争、监管不到位、土地利用不合理等现象经常发生，严重影响土地资源的优化配置。如重庆农民虽然在法律上为集体土地的所有权者，但在土地流转的过程中却被排斥在了市场之外，在政府征地的过程中不能以市场价格得到应有的土地价值所带来的收益。

三、重庆城市化进程中土地问题发展对策建议

针对重庆城市化进程中土地问题，即土地供需矛盾问题，提出以下发展对策建议：

1、做好有效预测与监督，整治违法、浪费土地资源的现象。对于土地的浪费现象和真实土地需求量难以确定的问题，做好有效预测与监督，整治违法、浪费土地资源的现象是关键。如制定法律法规，对闲置一年以上的已批土地收取闲置费，并按照有关规定严肃处理，情节严重无偿收回。加大对各类违法用地查处力度，最大限度的发挥土地的利用效率。

2、优化产业结构调整，培育优势产业产业结构的优化配置。对不合理的城市用地结构，不规范的城市布局，应该优化产业结构调整，培育优势产业产业结构的优化配置。产业结构的优化配置主要体现在主导产业的置换上，如将城市中原有的主导产业，水泥厂、钢铁厂等能够造成环境污染的工厂迁出城市，将一些高新科技产业，金融服务业等新型无污染的第三产业迁进城区

3、实行耕地保护制度和节约用地制度。数据显示，虽然中国实行了严格的耕地保护制度，但最近十年来中国的耕地面积减少了1.25亿亩。在耕地保护方面应该采取以下措施：一是提高耕地的征用补偿标准，特别是粮食耕地的补偿；二是以最大限度调动广大农民的积极性来对耕地进行保护；三是建立起对耕地保护的责任机制，通过明确责任主体，对滥用征地权、违规征地、监管不到位的个人和单位进行责任追究。

4、加强土地整理，增加城镇化土地供给。对城市进行土地整理是按照城市新时期土地规划的具体要求和城市发展对城市过去的布局进行调整和改造。如利用旧城改造、棚户区改造等方式可以进行土地整理，也可以尽可能的对城市地下空间进行开发，从而达到对城市空间面积的充分利用的理想效果。

5、健全土地市场管理新机制。对于市场机制在土地配置中的角色的问题，应该健全土地市场管理新机制。一是新增建设用地应按市场的办法取得，在符合城市建设规划的前提下，允许集体土地进入市场，由市场规定土地价格；二是通过向国有土地所有者收取年租的方式，将垄断的土地市场变为自由竞争的市场。

四、结语

综上所述，重庆作为中国最年轻的直辖市、西部中心城市、中国经济的增长极，城市化发展迅速，但在城市化发展的过程中出现了许多土地问题，以土地供需矛盾问题必须从根本上解决。应主要做好以下几点：加强法律规范的实施和监督；做好及时、准确、有效的需求预测；将优化产业结构与土地利用规划紧密联系起来；建立健全土地市场机制，充分发挥市场的作用，减少政府的干预。重庆的城市化发展不能走先破换后治理的老路，应及时采取措施，只有这样才能使重庆在新时期下健康、稳定、持续、全面发展。（作者单位：重庆工商大学）

参考文献：

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