浅析立法模式国家审计的探索

作者简介：张志宪（1991.10-），男，汉族，河南省开封市，河南大学在读法律硕士研究生。

摘要：立法模式国家审计最早是在英国起源的，以民权运动与政治等方面为切入点，来引出英国审计制度的发展历程。从大宪章到光荣革命，政治运动的发展影响着审计制度的变更。介绍英国国家审计的现代化起步过程，并指出其中的缺陷，由此导引英国审计制度的不断完善，逐步展现出立法模式国家审计的探索历程。

关键词：英国；立法模式国家审计；下议院；决算审查委员会

英国民族是世界上第一个政治民族。英国人民始终认为自己有责任掌握國家的命运。英国人最自豪的是他们的“自由”，他们自称是“生而自由的英国人”。“自由”最早是在贵族与国王的艰苦斗争中确立的。贵族与国王进行斗争所留下的最重要的成果，就是大宪章和议会。

有了这样一个合适的政治制度作保障，英国率先跑到了国家审计现代化的起点上。不过，光荣革命以后的近150年中，这个具有民主内涵的政治结构，却因不民主的手段而改变方向，成为寡头政治的工具。古怪的议会选举制将向下趋向的民主制翻转了过来。所以，英国的现代国家审计尽管早就被时代召唤着，但并没能一次到位，它在历史的曲折中挣扎着，逐渐向现代国家审计的大门迈进。

英国国家审计的现代化起步过程可以从两个方面加以考察：

一是监督国库的收支。在诺尔曼时代，这种权力由初级审核厅掌握，凡现金必须经它支付、秤量、检验，凡需要款项时，都从这里发放。1785年，根据《更好地检查和审计本国王公共帐目的法案》，取消国库审计官，组建了五人审计委员会。该委员会拥有审查各部门公共帐目的最大且最严格的权限。1834年，颁布了修订审计制度的法案。改设国库审计长负责国库公款的监督。财政部倘若不事先征得国库审计长的同意，不得从国库支付公款。审计长系终身职务，非经两院决议不得令其退职，而且，限制他不得兼任议席，从而保证审计长不介入任何政治纠纷，能以超然地位行使监督职权。

二是监督从国库领款人员的支出帐目。这种权力由高级审核厅掌握，凡收受行政官和其他人员的各种报告，只要出现法律纠纷，均由该审核厅负责处理。后来，改组为国库法庭，取消了财务监督职权。伊丽莎白时代，又任命国库预付金的审计人员，负责对会计人员的支出事项进行监督。

当时的审计监督制度并不统一，审计效率也不太高。这套制度主要有两大缺陷：

1.主要由作为行政机构的财政部自行审核，国家审计实际上是政府部门的内部审计，缺乏超然独立的地位，议会的经济监督只是间接的，而不是直接的。

2.审查后的决算报告不报送下院，导致下院不了解经自已批准的经费由国库发放后使用的情况如何。

因此，英国国家审计现代化的下一步行动是：如何进一步完善现有的审计监督体制，也就是说，一方面加强议会对经费使用情况的监督，另一方面建立能真正体现立法监督思想的国家审计监督制度。1831年，詹姆斯、格雷厄姆先生出任海军大臣，1861年下院设立决算审查委员会，为英国国家审计改革，掀起了两次小小的高潮。

1856年，下院设立公共资金委员会。该委员会审时度势，提出了二项建议：

1.要实施有效的经济监督，必须监守国库金的发放。

2.这种立法性质的经济监督，应普及到海军部和陆军部以外的一切行政机构。

这些建议提出以后，在议会马上引起强烈反响。

委员会可以要求有关人员、文件和档案到会，可以不定期地发布通报。委员会的构成反映了议会的构成。传统上，委员会的委员长由在野人士担任，正常情况下，由一名具有财政工作经验的前政部政务次长担任。财务秘书是本委员会的成员，但在通常的情况下只有发言权，而无表决权。主计审计长和财政部高级职员各一人，均常列席，以备咨询。其中主审计长本来就是决算审查委员会的技术顾问，他们可以向委员长就审查问题的内容和可能提出质间，提出参考性意见，财政部官员代表行政，回答人们就审查内容或财会单位出示的证据一般性地提出的问题。

决算审查委员会在下院通过预算委员会就过量开支作出制裁以前，负责审查一切费用拨款过多的案件。决算审查委员会没有行政权，只有建议权，与政治无关。政治是议会与政府之间的事。

决算审查委员会在审计报告中提出的种种建议，均供财政部和有关部委参考研究。对这些建议的评论或具体意见，均由政府通过财政部的会议记录公开披露。所以，审计报告中的建议是否实行，仍待决于财政部。若同意建议，立即通知收支机关遵行，若不同意者，则详细陈述其理由。（作者单位：河南大学）

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