台湾“生技医药国家型科技计划”即将退场

何玛丽　赵宝山

最近从台湾“科技部”传出消息，从上世纪90年代开始登场的所谓“国家型科技计划”[迄今共实施了13项，其中，防灾、农业生技、基因体医学、晶片系统、数字典藏及数字学习（此两项计划后来合并）等计划执行期满后已经退场，目前正在执行的尚有网络通信、生技医药、智慧电子、纳米、能源等5项]，经过近20年的运行，终因产业成果效益不彰，受到岛内各界的恶评，迫使台当局决定全部“熄灯拔蜡”，从此将彻底退出历史舞台。其中，原本定于2016年到期的“生技医药国家型科技计划”将在今年第二季度提出《退场及转型规划报告书》，以尽快结束其使命。

“国家型科技计划”弊病丛生

自从2008年全球金融危机导致台湾高科技产业出现严重衰退以来，岛内科技界一直在质疑其科技体制需要进行重大改革。特别是近年来，台湾科技研发经费逐年上升，2011年提前实现了占岛内GDP的比例3%的目标（实际研发经费为4，133亿元新台币，占当年GDP的3.02%），达到世界发达国家和地区的水平，甚至超过了美国和德国、丹麦、瑞士等，仅次于芬兰、韩国和日本；台湾学术论文在国际著名的《科学引用文献索引》（SCI）和《工程索引》（EI）收录期刊篇数排名也位居全球前列，其申请专利数量更是位居世界前5，在美发明型专利的现行冲击指标（即专利被引用频率）甚至优于日本及德国，每百万人中科技人员所占比例也都有上乘表现，在世界经济论坛（WEF）公布的《全球竞争力报告》中，台湾整体评比表现排名甚至超过韩国和大陆（台湾位居第13，韩国为第19，大陆第29），其余如创新与成熟度因素、效率提升整体表现等诸多科技竞争力指标也都位居世界前列。

头戴如此多科技领先的“光环”，然而令人诧异的是，同一时期台湾的高科技产业却出现了“惨败”的局面，作为台湾支柱产业的电脑、通讯、半导体、光电、化工、机械等领域均不同程度面临经营困境，导致出口大幅萎缩，经济出现衰退，造成企业裁员、大量失业等社会问题。

如在电脑产业方面，全球五大品牌中的联想、惠普、戴尔销售持续增长，仅台系品牌宏基和华硕出现销售量和市场占有率双双下滑。在通讯产业方面，不仅产值同比下降，岛内龙头企业宏达电子（HTC）因手机零件短缺、专利诉讼等因素陷入困境，销售业绩逐季下跌，股票市值下滑至最高峰时的十分之一。液晶面板产业全面亏损，太阳能产业业绩大幅下滑，LED产业也出现产能供过于求，竞争加剧，出口价量同步重挫，与另一溃不成军的DRAM产业并称“四大惨业”，以往最为台当局津津乐道的晶圆代工业务也受到韩国三星电子集团的严重打压。此外，以大陆为代表的新兴经济体的崛起，导致全球产业分工结构转变，彻底撼动了以往台湾在全球电子信息制造业的重要地位。

光鲜亮丽的科技指标和数字与无情的现实形成巨大反差。既然这一切都是按照设计好的政策和制度得到的结果，那就一定是政策和制度本身出了大问题，这使台湾科技管理部门高层痛苦地意识到，岛内现行的科技政策和体制存在大弊端。

2012年，台湾“国科会”前任“主委”朱敬一率领手下，与“中研院院长”翁启惠及部分“院士”，结合“国研院”、政治大学、工研院、新竹清华大学、台湾大学等研究团队进行广泛调查，彻底反思台湾科技发展存在的体制问题，发现以往岛内科技界存在很大迷思，即将论文发表及获得奖牌视为研究的目标与成果，学术研究主题缺乏聚焦且未能回应社会及产业需求，未考虑到台湾的发展，导致的后果是各学术机构未能清楚定位、发展自我特色，缺乏完整评鉴及产业化机制，研究方向过于自主且发散，研究能量分散无法发展优势领域，研究构想与驱动力鲜少来自于产业界，关键技术掌握有足，专利与学术论文关联低，无法培养产业界所需的合格人才。

此外，台湾研究发展价值链的上中下游缺少连结，学术研究及发明奖项并未实质带来创新价值，产学合作相关法规过于强调防弊，产学合作推动动机不高，台湾多数企业强调代工或技术改良的获利模式，缺乏创新，以致容易受到来自低成本国家和地区的挑战。

台湾现行的学术评鉴制度也存在弊端，例如过度重视论文发表，欠缺对台湾发展、社会需求的回应，或发掘原创性知识等重要科技发展目标。评鉴制度着重纯学术研究绩效衡量，学术发展并没有与台湾竞争力及产业创新适当连结，评鉴重点缺乏强调社会效益，量化性指标（如SCI/EI论文篇数）变成各部门整体评鉴的重心。

评估机制设计不周全，缺乏事前评估、事中评估与长期效益追踪；评估指标不够多元，没有针对不同学研机构、科研计划、研究人员设计适当的评估准则，现有人员评估与计划审查体系中较无鼓励年轻学者的机制。学研与产业之间距离太大。学研界培养人才不符产业所需。产业过度集中，重视产值而忽略附加价值的重要性。产学合作缺乏诱因，成果难转化为正面学术评价，且相关法规不够周延，以致研究者无所适从，无法落实研究成果商品化。

在知识产权（台湾称“智慧财产权”）布局方面，尽管台湾专利产出排名优异，但知识产权收支呈现高额逆差。例如2011年世界经济论坛（WEF）公布的《全球竞争力报告》中，平均每百万人专利数台湾排名全球第一，且台湾在美国申请的专利总量世界排名第五，仅次于美国、日本、德国及韩国，但是当年台湾海外知识产权逆差高达50亿美元（支出约58亿，收入仅8亿美元），且逆差有逐年恶化趋势。

面对大陆及韩国等大厂崛起，台湾科技产业代工利润微薄。国际大厂利用知识产权诉讼或是反托拉斯法等手段打击台湾厂商，台湾缺乏全球性的知识产权布局。台湾历年来研发成果申请专利件数虽多，但转化为新创事业仍显不足。

台湾创投环境不够活络，早期创投的投资远低于美国与大陆，创投基金在全球市场、产品系统整合及产业前景洞察能力都较为薄弱，也缺乏世界级创投基金与新创企业家。

台当局科研投入方向与产业界所需技术与人才仍存在落差，岛内面临人才供需结构严重失衡，科技人才培育与运用缺乏连结，人才培育不符需求的困境，顶尖创新人才与基础技术人才不足，中段人力过剩。除了薪资问题外，长期以来，台湾存在着诸多法规、制度、环境等方面的问题，形成岛内人才往外跑或不符所需，海外人才进不来的双重困境，造成人才失衡的危机。

此外，还有产业结构亟须调整，科技发展、评估准则等与可持续发展的联结度偏低，缺乏促进可持续发展的科学研究与创新应用；近年来环境议题争议不断，缺乏一套协调整合各部门愿景目标、包含公众参与及资讯公开的可持续发展评估决策模式，促使政府、民众与企业等社会各界能共同解决问题等。

提出科技转型行动方案

在2012年12月台湾举办“第九次全国科学技术会议”筹备阶段和会议期间，岛内科技界曾经针对台湾科技体制存在的弊病进行了一场大辩论，由业界意见领袖、“国科会咨议委员”、“中研院院士”及各“部会”官员等众多硕学鸿儒进行多场次深度研讨，包括台湾科技转型所需亟待解决的几大关键议题，包括如何维系台湾的学研地位？如何解决台湾科技（资通讯）产业的困境？如何做好台湾智慧财产权布局？如何衔接上游学研与下游产业？如何推动由上而下的科技计划？如何推动台湾的可持续环境？如何面对台湾的科技人才危机？

会上，朱敬一坦诚：过去15年间，全球资通讯市场快速变化，然而台湾位居中、上游的产业与研发政策却没有相对的转变，“我们几乎没做任何事”。

台湾“中研院院长”翁启惠认为，在目前的科技计划体制下，岛内学术界已产生一种迷思，即将论文发表及获奖视为计划目标与成果的最主要展现，结果导致研究主题缺乏聚焦，且未能回应社会及产业需求，学术研究上未考虑到台湾发展与社会需求，各学术机构未能清楚定位、发展各自特色，缺乏完整评鉴及产业化机制，研究方向过于自主且发散，研究能量分散，无法发展优势领域。

原“国科会副主委”牟中原指出，台湾现有学术评鉴过度重视论文发表，导致这些论文较欠缺对台湾发展、社会需求的回应，或发掘原创性知识等重要科技发展目标。学研与产业之间距离太大，学研界培养的人才不符合产业所需。产学合作缺乏诱因，成果难以转化为正面学术评价，且相关法规不够周延，以致研究者无所适从，无法落实研究成果商品化。

现任“中研院副院长”、“生技医药国家型科技计划”总主持人陈建仁一口气列出岛内科技计划管理制度的许多缺点和问题，认为台湾现行由上而下的科技计划体系，特别是所谓“国家型计划”，与上世纪七、八十年代相比，在通盘整体系统规划方面有很大不足。过去的做法是：台当局强势主导，台当局各部门共同参与，例如成立科学园区、实施八大重点研究计划等，具有整体规划性，无论是上游研发、中游产品关键技术开发，还是下游产业发展，均发展较为全面且成功。现今“国科会”的做法是：缺乏通盘性考量且强制力较低，多由各“部会”编列预算参与“国家型计划”，欠缺参与计划的诱因，而且“国科会主委”+“行政院科技政务委员”的影响力较弱，计划主持人缺乏对各“部会”的影响力，相关研究机构缺少整合机制。

在计划管理方面，“国家型计划”规划完成后，直接公开征求计划并由总主持人及计划办公室负责审查，绩效评估也由计划办公室先行自评，缺少客观评鉴。而且，“国家型计划”的总主持人通常为岛内学术界领袖，其规划完成的计划，学界很难有挑战声音。“国家型科技计划”研发目标的选择均由技术导向团队所提出，缺乏使用者的需求规划，也不具备筛选具有潜力目标的方法。

“国家型科技计划”的运作具有主持人“统包”计划的特点，将全台湾学者纳入计划运作，导致缺乏评量者与审查者。计划推动由总主持人负责规划方向，计划实际运作较偏向由学界主导，而总主持人与执行长等人多属兼任，投入时间有限。在“国家型计划”的制定和运作中，不易纳入产业界的需求与声音。

在成果运用方面，由于各“部会”制订的研发成果归属及运用办法并不相同，产生管理机制的差异，导致目前成果运用与推广有限。因为研发成果由各执行机构自行管理，未集中予以专业经营，容易丧失时效。虽然“国科会”及“经济部”均建有汇整性的资料库，但因难以查寻，而且技术专业摘要内容描述品质不佳，专利保护力度不够，很难吸引企业青睐。以经济类及生技类“国家型科技计划”为例，目前业界承接计划成果的意愿并不高，不易发挥带动产业化以提升经济发展的效益。

会议认为，台湾在高科技领域真正的威胁并非来自韩国三星和大陆企业的竞争，而是“日本式的增长停滞”，其原因在于台湾与日本一样，以往的所谓“成功快速增长”都是取得外国科技后加以改良，以庞大的成熟市场为目标，着重品质以获得更多的市场占有率。这种模式可称之为“取得并改良”，而非其原创的“早期科技”（指可以建立一个新产业或改变既有产业的科技）。这种策略已证明在进入障碍较低的产业部门是有效的，尤其在一些大型的消费市场里确实可行。例如在汽车产业，美国汽车制造商忽视品质，让日本丰田及本田打开进入市场的大门。在电子产业，科技快速变迁的步调及漠视知识产权的保障，让后进者有机可乘。然而，在保有高度进入障碍的产业，“取得并改良”的策略成效非常有限。以大型制药公司的例子来说，瑞士这个人口少于800万的国家拥有两家世界前五名的医药公司诺华（Novartis）和罗氏（Roche），亚洲却无任何一家公司排进前10名。即使涉及ICT产业，亚洲企业也是在产品已经大众化后，才能挤进领先地位。大众商品市场的利润限制，迫使仰赖这种市场的经济体难以持续成长。

目前台湾正处于一个转折点，如果台湾经济维持现行的方向，将会面临日本过去20年的命运——发展饱和、经济停滞。会议建议，要突破“日本障碍”，台湾应该向瑞士学习，重视原创性与创造力，发展能应对目前急速变迁的产业创新发展需求，以建立完整的创新生态系统；引领高等教育研究机构建立创新文化，以期产出具高度原创性及重要研究发现，建立高进入障碍、高风险及高报酬的新兴产业；引领研究人员将具潜力的学术研究成果推向商业化，注入产业创新元素，提升产业竞争力。

为此，台当局痛下决心，决定配合“行政院”进行所谓“组织改造”，包括将原有的“国科会”进行改组，成立新的台湾科技管理机构“科技部”，而彻底终结所谓“国家型计划”也是这次科技转型的具体内容之一。

绩效评鉴优，产业效益受质疑

台当局决定让“国家型计划”退场，主要理由就在于产业绩效普遍被诟病。以关乎台湾生技未来发展的“生技医药国家型科技计划”为例，其绩效评鉴在台湾推动的各项“国家型科技计划中”属于“优等生”，为何产业效益却仍让许多业界质疑？

该计划从执行至今，以主要绩效指标（KPI）管理角度看，经台湾“科技部”及“科技会报办公室”聘请的岛内外专家组成的评鉴小组进行绩效评分，评分达9（满分为10级分），评为“优等”似乎当之无愧。但审查委员意见仍批评指出，绩效指标虽达成目标，但“过程指标”量多，“成果指标”却不足。

其中最主要的意见是：研究计划太多，涵盖疾病太广且零散，欠缺聚焦，以至于整合研发的关键路径或临界面太薄弱，无法真正产生影响力；各分项群组研究成果看似丰硕，也不乏重要突破，却仍太偏重学术研究绩效。

技术创新成就若以专利为主要指标，该计划每年都超越目标，并且逐年增长；即使在技术创新技转部分，多项潜力项目已提出药品临床试验申请，许多技转的成功案例也逐渐建立起不错的口碑。但审查委员也指出，技术平台的开发缺乏创新，相关技术与研究主题多跟随海外脚步进行，如此一来，时程的落后将让台湾的生技研发缺乏竞争力，补助研究计划的选题实应朝向创新及高附加价值的技术平台开发。

此外，技术开发、专利申请及技转案件虽达到绩效指标，但实际技转的经济效益却略显不彰，其促成厂商投资金额2011年至2013年虽也超标，但由于是启动台湾生技医药研发、带动台湾生技产业起飞的指标性计划，学术成就权重（31%）远比经济权重（15%）高，并不合理。

基础资源中心的建设也是该计划的一大主要项目，包括基因及蛋白质结构分析、人类疾病动物模式、临床前毒理与DMPK测试服务、抗体工程核心与CGMP生技药品生产服务、小分子化合物试量产的化学合成、小分子药物化学合作联盟、药物化学及生物性样品库、特定疾病临床试验合作联盟及转译医学资源中心等7大中心。此外，该计划还着手成立“人类疾病诱导性多潜能干细胞服务联盟”，提供定制化诱导性多潜能干细胞产制及技术相关服务及教育培训。

但业界却对这些核心设施有不少意见，首先是核心设施许多不提供业界服务，有的则相反地与业界争利，但因其基本经费都能从计划中充分获得，更降低了提供服务的积极性。

另外，该计划核心设施设备投入昂贵，却使用效率不彰，导致经费回收极为有限。计划总主持人陈建仁表示，这些资源未来将规划以联盟方式为岛内产学研界提供服务，并加重业界服务比例，也不排除与台湾“科技部”讨论，利用核心设施成立衍生公司或与业界合并。

值得检讨的原因

现任台湾马偕医学院校长魏耀挥在2001年至2005年间曾担任“国科会生物科学发展处处长”（该处现更名为“科技部生命科学研究发展司”），对于与生技相关的各项“国家型计划”的发展历程了若指掌，目前还担任“生技医药国家型科技计划”的指导小组委员。

他坦言，该计划原来的规划设想是以带动台湾生技产业发展为目标，但严格说来，真正产生的产业成果仍非常少，因为现在市面上可看到进入临床试验阶段的药物，绝大多数还是业者自海外授权引进台湾，而不是岛内自己开发的新药。

从“生技制药国家型计划”、“基因体医学国家型计划”一直到现在，约莫20年的时间，台当局每年大约投入20亿元新台币左右的预算，迄今已经投入超过200亿元新台币，看似初步构建了基础研发能力，但实际距离优质产业环境及产业成果仍有一段距离要努力。

魏耀挥也检视了几个导致“生技医药国家型科技计划”产业效益不彰的原因，希望台当局有关部门检讨。

原因一：欠缺检视产业效益机制

投入许多经费却不见产业化成果，首要因素便是缺乏适当的绩效目标管理。“生技医药国家型科技计划”在规划之初，便欠缺检视产业效益与评估绩效目标的机制，所以使得一些达成绩效目标、成功率低的计划还能一直做下去，没人站出来喊“停”。

魏耀挥指出，每位申请计划的学者其实都可能成为“第二棒”，但研发成果有没有真的进入产业链，就是台当局要检讨的，若每次都只是“有进步”就过关或满足，再做下去也很难看到产业成效。

他建议，计划检视标准除论文发表多寡与专利申请数外，应更重视产业方面的成果，学习海外药厂，以里程碑的方式定期检视计划进程，没有达成设定目标的计划就应终止，不要再以培育生技人才、为产业注入新血等理由缓颊，这些都是“阿Q心态”。

原因二：学术圈小，人际关系间接影响审查

早年生技相关专业旅外学者回台后，多被台当局赋予推动台湾生技发展的重任，导致部分资深学者或专家掌握太多资源，无意间也形成了类似学阀的情形。

部分申请计划项目者与审查委员多为旧识，或在学界与业界有各种不同的关系，间接导致审查机制无法发挥应有的作用，甚至遭到否决的计划也能重新再申请，造成被淘汰过的旧项目回魂的情况。

魏耀挥形容，台当局原本应担任“守门人”的角色，但似乎只要有生技相关研究计划不断申请，就能营造出生技领域活络的氛围，这让需要业绩来凸显自己的台当局各管理部门也心甘情愿地加入到这个恶性循环，双方各取所需。因此，即使有时走向不正确，产业绩效不彰，也没人愿意站出来当戳破美梦的“乌鸦”。

原因三：商业化观念与产业接轨能力弱

“生技医药国家型科技计划”与岛内产业界脱轨问题严重，除部分题目未经过产业化可行性评估外，该计划堪称最完备的临床试验中心链结，过去大多是接受海外药厂的临床试验委托，甚至产生排挤效用，近几年来虽有相当大幅度的改善，但台湾本地生技企业能下场参与的寥寥无几。

另外，该计划多由学研界人士申请，相对较缺少产业应用与商业化的观念，重视“高通过量”多于“实际需求”，有时添购昂贵的尖端研究设备，但使用频率不高；有时仪器还没拆封就过时了，连转售都没人要。魏耀挥举例感叹，很多科技经费就这样浪费了。

改进建议

眼见该计划将于明年收场，魏耀挥预测，“生技医药国家型科技计划”结束后，未来台湾生技医药研发项目及相关资源很可能将转入南港生技研究园区，结案不结束，只是计划告一段落，换个方式继续做下去。为此，他提出如下建议：

建议一：找出投入与成果不对等原因

魏耀挥认为，若是无法找出投入与成果不对等的真正原因，不论计划结束或改变形式，都将只是官方与学研界不断改变方式、互相取暖，整体生技产业不会因此更加蓬勃。因为大家没有面对问题的勇气，不愿意退场，还想要转进。

他指出，目前台湾生技产业面临多头马车的窘境，主持人虽多，但能真正领导整体发展的人才却有限，加上台当局相关负责人也多任职不久，导致无人负责的局面。就算计划最终没有产业绩效，也无人会受到惩处，大多都是不了了之。

建议二：筹组“盘点委员会”

魏耀挥建议，应尽速进行成果盘点，检讨追出6年来各补助项目的进展状况是否真的如预期，并另外筹组“盘点委员会”进行审查，还要避免选到与计划相关的审查委员，否则可能还会有瓜田李下之虞。

他认为，为达成最终产业化的目标，“盘点委员会”不能仅以发表论文、申请专利数为标准，可以参考台湾“经济部”制定的产业绩效指标作为审核标准。例如药物开发至哪一阶段？继续进行或终止项目的决策依据为何？是否延迟进行或停止人体临床试验等，并借此自268件研发项目中去芜存菁，以找出未来可持续发展的“亮点计划”。

建议三：规划核心设施与人力的去向

魏耀挥说，“生技医药国家型科技计划”已建立的核心能力和创新技术应持续发展，应辅导相关核心设施提出自主营运的规划，继续提供产学界使用，药物开发相关人才也应好好辅导就业，利用多年来建置的核心设施和培育的技术人才，缩短产业界药物开发摸索与尝试的时间，或可协助产业快速发展。

除了对计划与核心能力的盘点外，还应找出整体“国家型计划”执行过程中所遇到的困难与可能的突破方式，作为未来执行相关科技发展政策规划的依据。否则，以前投入的庞大经费就真的打水飘了。

魏耀挥强调，有时整体计划执行方向其实是正确的，但因主管单位缺乏执行力与管控机制，最终使得产业效益和预期成果无法显现。他因此呼吁，相关单位要学习老鹰快、狠、准的姿态，才能实质推动台湾生技产业发展。