因时因势而变 为民为国而行

靳义翠

1936年毛泽东在延安回答美国记者埃德加·斯诺有关革命、农民和土地问题的提问时说：“谁赢得了农民，谁就会赢得中国，谁能解决土地问题，谁就会赢得农民”。国共两党的争论，就其社会性质来说，实质上是在农村关系的问题上。”如果说农业是国民经济的基础，那么土地就是农业的基础。由于农村土地为国民衣食住行生活所必需，故农村土地政策是各种政策中最重要的政策之一。

农村和农民问题的根本是农村土地问题。因此，良好的土地政策是农村经济发展、社会稳定的现实基础。

革命时致力耕者有其田

中国共产党成立以来，一直致力于探索一条具有中国特色的解放和发展生产力道路。中国共产党登上政治舞台后，认识到地主所有的封建土地制度、土地占有关系很不合理，严重阻碍中国生产力的发展。于是提出了“耕地农有”的口号，实行了土地革命，使“耕者有其田”得以實现，调动了农民的生产积极性，解放和发展了农村生产力。

1927年11月，中国共产党在海陆丰县建立了中国第一个苏维埃政府。同时，建立了土地机构，县设土地革命委员会，区建立土地科，分田给农民耕种，给农民、士兵发土地使用证。海陆丰工农兵代表大会还通过了议案——《没收土地案》。这实际上是土地革命战争时期的第一部土地法，第一次提出由苏维埃政府发田地使用证给一切分得土地的农民，并明确了“有土地使用证，才能享受土地使用权”。

党中央在延安战斗的十三个春秋中，为全国开创和奠定了“土地法定、地权证定”的重要基础。1937年9月20日，发布实施《陕甘宁边区政府颁发土地所有权证条例》。1939年4月，相继颁布了《陕甘宁边区土地条例》《陕甘宁边区地权条例》和《陕甘宁边区土地租佃条例》等。其中都把土地所有权、土地登记、地权处理作为主要章节。

特别应当提到是，《陕甘宁边区政府颁发土地所有权证条例》的颁布，是中国共产党成立16年第一部在法理和制度上比较完善的一部土地确权登记发证的法规。这一条例的颁布和实施，标志着中国共产党对土地确权登记发证在理论与实践上的历史性飞跃。它大大推进了各个根据地、解放区的土地确权登记发证工作，为新中国建立前后的土地改革奠定了坚实基础。

1947年9月，中国共产党在西柏坡召开了全国土地会议，详细研究了中国土地制度和土地改革的经验，并制定了具有历史意义的《中国土地法大纲》。该大纲共16条。其中，第一条明确：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”；第十一条明确：“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证”。1947年10月10日，中共中央正式作出《关于公布中国土地法大纲的决议》，要求全国各地民主政府、各地农民大会、农民代表会及其委员会，加以讨论并采纳，并订出适合于当地情况的具体办法。

当时，颁发土地证成为各地完成土地改革、巩固胜利成果、确定产权、查实田亩、提高农民生产组织性的一个重要措施。中共中央也及时肯定和推广各地土地改革中确权登记发证的成功做法和经验，并多次对一些地区土地改革的报告作出重要批示。

建国后紧跟时代新变化

1949年10月1日，中华人民共和国成立。中国共产党成为了执政党，党对土地包括对土地确权登记发证工作更加重视，采取了一系列强化地权的重要措施。

1950年6月，中央人民政府委员会通过和颁布实施《中华人民共和国土地改革法》，成为指导土地改革的基本法律依据。土地改革法规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”同时规定，把过去征收富农多余土地财产的政策，改为保存富农经济的政策，以便更好地孤立地主、保护中农和小土地出租者、稳定民族资产阶级。

土地改革从1950年冬开始，有领导地分期分批地进行。每期一般经历了发动群众、划分阶级、没收和分配地主土地财产、复查总结和动员生产等步骤。在党的正确领导下，到1953年春，除部分少数民族地区外，我国大陆普遍实行了土地改革。土地改革彻底摧毁了封建剥削制度。

从1953年党确立过渡时期的总路线到党的十一届三中全会召开，是中国共产党领导中国农民确立“劳动群众集体所有，集体统一经营”农村土地政策的时期。在这期间，农村土地政策从“农民个体所有，家庭自主经营”向“农民个体所有，劳动互助”“农民个体所有，统一经营”发展，再向“劳动群众集体所有，集体统一经营”演变，最终发展演变成为“劳动群众集体所有，集体统一经营”的“一大二公”“一平二调”的人民公社农村土地政策。

1978年12月，以家庭联产承包责任制为发端的农村改革揭开了中国改革开放新时代的序幕。1979年，安徽凤阳县小岗村勇敢实行土地包产到户，签订土地承包合同，奏响了土地使用改革的序曲。

从80年代起，中国开始土地管理制度的改革，主要分两方面进行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，国家通过了土地管理法，成立了国家土地管理局。第二，土地使用制度的改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。

中国农村实行土地联产承包责任制，农民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大块的土地被分割成条条块块。划分土地时留下的种种弊病，严重制约着生产力的发展和产量的提高。如何让土地集中连片，实现规模化、集约化经营，于是互换这种最为原始的交易方式，进入农民视野。

在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按年度以实物或货币的形式获得土地经营权租金。其中，有大户承租型、公司租赁型、反租倒包型等。

胡锦涛总书记2008年9月30日专程前往安徽省考察农村改革发展情况时表示，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。

土地流转的决定将是自实行土地的家庭联产承包经营制以来乡村财产制度的一次重大变革，对农村经济、乡村治理都将产生重大影响。而之所以提出土地流转的变革，也是缘于农村现实状况。

其一，在城市化的推动下，大批农民进城变身为农民工，导致农村大片土地撂荒，危及粮食安全。其二，先前的家庭联产承包制，多是以家庭为单位小块经营，缺乏规模化、集约化经营，导致效率低下，农业产出低。其三，城乡二元体制束缚了农村的发展，一边是城市化的一路高歌猛进，另一边却是农村经济发展的停滞不前，导致城乡差距越来越大。

基于此，中央希望以土地流转的形式作为农村改革的突破口，放宽农民对承包土地的转让权、出租权、入股权及抵押权，农民可用土地向金融机构融资贷款，更可以把零散的土地合并，扩大经营规模，提升农业产出。这样农民即可在拥有土地使用权的基础上，享有土地增值的最大利益，从根本上提升农民的收入。

由此可见，从土地革命战争到土地流转，中共的土地政策在大半个世纪的时间里不断变化着。苏区的“耕地农有”到抗战的“减租减息”；土改时期的“耕者有其田”到社会主义改造后的“劳动群众集体所有”，直至家庭承包，土地流转。在如此曲折的变化背后都能隐隐看出政策和制度的制定者心中宏大的目标。无论是实现中国农民千年来拥有土地的梦想，是集中力量发展工业建设国家，还是发展经济提高人民生活水平，无不反映出中共高层对国家民族繁荣富强理想的构建和对中国现实不断适应和调整的过程。