贸易促进权：美国推进TPP的关键一步

张业亮

在经过一个多月的激烈争议后， 5月23日，美国参议院以62∶37的绝对多数票通过“贸易促进权”（Trade Promotion Authority， TPA）法案，该法案是在奥巴马政府的要求下，由犹他州共和党参议员、参议院财政委员会主席奥林·哈奇和俄勒冈州民主党参议员罗恩·怀登共同提出。众议院相同议案由威斯康星州共和党众议员、众议院筹款委员会主席保罗·雷恩提出，拟于6月举行投票，如果该法案在众议院也获得通过，将使得奥巴马政府主导的“跨太平洋伙伴关系协定”（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）以快速立法程序在国会进行审议，从而对美国在年内完成TPP谈判起到很大的推动作用。

“贸易促进权”的由来

“贸易促进权”的前身叫做“快速立法权”（fast track），它是国会授予总统的一项具体的对外贸易谈判的权力。在“贸易促进权”下，国会相关委员会必须在规定的时间内完成对实施法案的审议，在进入全院表决阶段，辩论的时间受到限制，且国会不能对法案做出任何修改;作为交换，国会要求行政部门在谈判期间与相关委员会协商，在协定签署前90天将协议内容通知国会。

“贸易促进权”是总统和国会之间围绕对外贸易权进行合作和妥协的产物。美国宪法把对外贸易权授予了国会。宪法第一条第八款规定，国会拥有“管理与外国的贸易”以及“有权规定并征收税金、捐税、关税和其他赋税”的权力。虽然宪法对总统在贸易方面的权力没有做出任何规定，但由于总统在国际条约谈判和贸易协定的签署上享有排他的绝对权力，因而总统在贸易政策制定上也发挥一定的作用。从立法程序上来说，美国与外国签订的任何贸易协议，都必须由国会审议并通过相应的立法才能实施;尽管总统拥有贸易谈判权，但需要实施贸易协定的立法以及使这些协定生效的国会行动。

在美国建国后的150年时间里，国会在对外贸易上行使权力是通过确定所有进口商品的税率，关税是美国主要的贸易政策工具和税收来源。在这一时期，总统主要是运用其外交权，在贸易谈判和贸易条约实施上发挥其制定贸易政策的作用。大萧条时期的1934年，美国国会通过《斯姆特—霍利关税法》，通过高关税对美国厂商进行保护，但这一措施招致了美国主要贸易伙伴的报复，严重地限制了贸易往来，延长和加深了当时的经济萧条。鉴于此，美国国会又通过《互惠贸易协定法》，授权总统在国会事先同意的税率上，可就削减关税开展互惠谈判。该法还授权总统通过声明即可实施新的关税而不用再次立法，首次明确表达授予总统主要的贸易谈判权。但国会没有交出对外贸易权，仍定期对关税谈判权进行评估。

随着1948年关税和贸易总协定（GATT）成立，国际贸易谈判的主要论坛由双边谈判向多边谈判转变，谈判内容也超出关税范围，非关税壁垒也被纳入其中。1962年国会通过《1962年贸易扩大法》，授权总统就关贸总协定“肯尼迪回合”（1963—1967）进行谈判，但要求总统向国会提交一份贸易协定的最终文本以及一份解释为什么协定能够达成的总统声明，以供国会审议。这轮贸易谈判是把削减关税作为主要目的的最后一轮谈判，除了达成一系列削减关税的协议外，关贸总协定成员还在法律和规则等两个非关税壁垒相关领域达成协议。由于遵守这些协定除了需要对关税进行调整外，还要改变美国的法律和规则，许多国会议员认为总统在谈判时有越权行为，于是推动国会寻求一种立法补救来维护国会在美国贸易政策制定中的主导权。在《1962年贸易扩大法》授予总统的降低关税的谈判权期满失效后，国会在《1974年贸易法》中授权肯尼迪政府进行“东京回合”谈判，但对于非关税壁垒协定等需要修改美国国内法律的贸易协定上，该法规定必须经过国会立法才可以实施。但国会随后也意识到，这样做虽然可以限制总统的贸易谈判权，但把贸易协定交给国会无休止的辩论和修改也可能挫伤贸易伙伴国参加贸易谈判的积极性。作为一个解决方法，国会参众两院同意中止通常的立法程序，给予贸易协定加速立法的待遇，“快速立法”权由此建立。

自1974年以来，国会已经五次授予总统“快速立法”权，除了定期对有效时间进行修订外，核心条款几乎没有变化。2001年，小布什总统要求国会给予新的贸易谈判授权，国会于2002年通过《两党贸易促进权法》，作为“2002年贸易法”的一部分，“快速立法”权更名为“贸易促进权”。“贸易促进权”于2007年7月1日到期后作废。

从“贸易促进权”的历史沿革中可看出，贸易促进权的基本作用是授予总统进行贸易谈判、以及迅速和有效地缔结条约的权力，为每个自由贸易协定谈判建立遵守的基本标准。它帮助美国以有效的和及时的方式谈判和缔结新的自由贸易协定，对于推动美国实行自由的贸易政策发挥了关键的作用。

结束TPP谈判的首要和必要步骤

TPP是美国与亚太地区11个国家正在进行的多边贸易协定谈判，在奥巴马政府“亚太再平衡”和对外贸易战略中有着重要的作用。

从经济上来说，TPP作为奥巴马政府最主要的贸易政策倡议，主要目的是消除美国与日本、加拿大、墨西哥和其他八个国家之间的关税和非关税壁垒，扩大美国商品出口，开辟新的市场，以促进美国经济发展，创造就业。TPP是美国有史以来倡导的最大的自由贸易谈判之一， 参与谈判的12个国家共有7.92亿人口，GDP占全球总量的40%，贸易量占全球总量的65%。奥巴马政府预计，如果达成协议，到2025年，TPP将推动美国出口增长1230.5亿美元，约占2014年美国出口总额2.3万亿美元的6%，将为美国新增65万个就业岗位。

TPP对美国的重要性远远不只经济利益。从战略上来说，TPP是奥巴马政府“转向亚太”和“亚太再平衡”战略的经济支柱。奥巴马积极推动TPP的另一目的是应对中国在经济上的崛起给美国带来的强有力的竞争，以及中国影响力的日益上升对美国在亚太主导地位提出的挑战。奥巴马坦承，“我在任何贸易谈判中的最优先目标是为辛勤工作的美国人扩大机会……确保是美国，而不是像中国那样的国家，书写全球经济的规则”。 美国商务部副部长布鲁斯·安德鲁斯也毫不讳言：“这是中国和美国谁来书写全球规则的问题。”

美国致力于把TPP打造成“21世纪的”、“全面和高标准的”自由贸易协议（用希拉里·克林顿的话来说，就是“国际贸易协议的金本位制”），通过TPP削减关税和其他贸易壁垒，在诸如劳工、知识产权、环境、政府采购和国有企业等影响贸易和商务的一系列问题上建立新标准，为缓解成员或跨国公司之间的争端建立新的调解框架，实现所有的商品和服务自由化，解决由经济全球化和跨领域贸易和投资带来的新问题，大大超出了世贸组织现有的义务。如果美国的设想成为现实，TPP将在缔约方中消除所有的对贸易和投资的关税和非关税壁垒，强化和深化成员之间的贸易和投资，并将成为亚太经合组织成员和其他国家未来贸易的一个样板，起着塑造亚太地区经济结构以及建立地区性规则的作用。因此，无论是对美国贸易政策的制定，重塑亚太地区贸易结构和世贸组织框架内的多边贸易机制，还是对美国在亚太地区的战略利益，TPP都具有十分重要的战略意义。

对奥巴马个人来说，如果遂愿，TPP将是其在两任总统期间达成的最大的贸易协定，是其最重要的外交遗产之一。因此，奥巴马把完成TPP谈判作为其第二任期对外政策首要目标之一。目前TPP谈判已进入最后的讨价还价阶段。奥巴马希望能在年内结束谈判并通过国会批准，他本人也将之视为其在任期最后两年取得大规模、得到两党支持立法成就的最好和惟一机会。而由于赋予总统的“贸易促进权”已于2007年7月1日到期，获得“贸易促进权”就成为奥巴马任内立法的优先议题之一，以及尽快结束TPP谈判的首要和必要的步骤。

在国会获批基本无悬念

从府会关系的角度看，国会希望借助赋予总统“贸易促进权”实现以下四个政策目标：界定贸易政策的优先议题，并把这些优先议题从贸易协定谈判的目标中反映出来;建立行政部门定期通报和协商的制度，以保证贸易谈判目标得到实施;规定贸易协定实施法案批准的条款、条件和程序;通过规定“贸易协定权”的期限重申国会在贸易上的宪法权力。虽然国会在审议是否授予总统“贸易促进权”时受到一系列复杂因素的影响，但总体上来说，“贸易促进权”有利于美国在全球推行自由贸易政策。国会既可通过“贸易促进权”法中规定的谈判目标对总统贸易谈判权进行必要的限制，总统也可利用“贸易促进权”避免贸易协定陷入国会无休止的辩论。

近十多年来，随着民主党内反对自由贸易的思潮占优势而共和党内主张贸易自由化的人占多数，国会贸易立法的环境发生了很大变化，贸易协定的签署基本上依党派划线通过，由此带来了两党在“贸易促进权”问题上的激烈争议。从某种意义上来说，获得“贸易促进权”比要求通过贸易协定更困难。

奥巴马要求国会授予“贸易促进权”也引发了激烈的争议。多数国会民主党人、劳工和环保组织反对授予奥巴马政府“贸易促进权”。他们认为，TPP将扼杀美国的就业、牺牲工人和普通家庭的利益，扩大美国日趋增大的贫富差距，只对大公司和跨国公司有利。一些民主党议员还认为，TPP缺少对操纵货币的惩罚措施，且谈判是在秘密情况下进行的，“贸易促进权”法案还将使国会实质上放弃对谈判协定进行修改的权利，因此要求在“贸易授权法”中增加防止操纵货币、确保谈判透明度，以及如果未能达到国会提出的要求，参议院有权中止“贸易促进权”等关键条款。美国最大的工会组织劳联—产联花费巨资连续发布电子广告，动员会员对国会议员施加压力，在全美展开声势浩大的游说活动，组织了数十场反对TPP的游行示威。

而多数的国会共和党议员则支持通过“贸易促进权”法，这除了出于共和党一贯支持自由贸易的主张外，还由于TPP完成谈判的时间正好处在美国大选年，他们可将此作为分化民主党的一个楔子。

在参议院已通过“贸易促进权”法的情况下，众议院成为下一个战场。在2014年中期选举后，共和党在众议院的优势进一步扩大，虽然有少数来自“铁锈地区”的共和党议员反对“贸易促进权”法，还有一部分共和党议员因反对给予奥巴马更多的权力而对“贸易促进权”法案说“不”，但由于众议院多数共和党议员支持，奥巴马只需要赢得30多位民主党众议员的支持，“贸易促进权”法案就可在众议院通过，因此国会批准该法案基本没有悬念。“贸易促进权”法在国会通过，将强化美国政府对TPP谈判达成最终协议的影响，消除谈判国对美国国会对最终达成的协议进行修改的担忧，为奥巴马赢得国会顺利通过TPP协议扫清障碍。

（作者为清华大学中美关系研究中心高级研究员）