东南亚爆发严重难民危机

宋清润

此轮难民危机异常凶猛

东南亚的难民问题早已有之，远的不说，二战、冷战时期的战争难民就很多。缅泰边境的难民营已有几十年历史，当前常态性存在的难民大约有13万，大多是躲避缅北战火之人。只是东南亚国家长期认为难民涌入是个负担，不愿正面重视和解决这个问题，以免问题被炒热而遭遇国际高压。不过，这次东南亚难民危机来势汹涌，引发国际舆论高度关注，东南亚国家必须采取有力的解决行动。归纳起来，这次难民危机有几大特点。

第一，人口贩卖与海上沉船引发的悲惨血案引爆东南亚难民危机，并使之愈演愈烈。据联合国难民署估计，在东南亚海域的偷渡者中，今年第一季度约有300名难民因饥饿、脱水或被船员虐待而丧生。5月初，泰国南部宋卡府一个乱坟岗被发现有数十具干尸，警方初步判断，那里先前是一座偷渡者的中转营地，死者可能来自缅甸和孟加拉国。随后，就在泰马边境的一些坟地周围，马来西亚警方又发现28个人口贩卖营地及139个疑似埋葬难民的乱葬岗，死者也是来自缅、孟的难民。当然，这只是跨国人口贩卖惨剧的冰山一角，实际死亡人数应该更多。而且，即便那些踏上泰国、印尼、马来西亚国土的难民暂保性命，其人生悲剧仍在继续，许多人因为长时间在海上恶劣环境下缺衣少食，在船上被殴打、强暴，染上疾病，上岸后或因为延误就医而丧命，或因为语言不通、缺乏工作技能而穷困潦倒。从海上到陆地，东南亚难民偷渡与后续生存的一幕幕人间悲剧接连上演，引发国际广泛关注。

第二，近期东南亚海上难民数量多，且在持续增长，来源集中在缅甸和孟加拉国，基本是穆斯林。缅甸85%以上的人口是佛教徒，约8%的人口信奉伊斯兰教，穆斯林有三四百万，大多来自印度、孟加拉国以及阿拉伯世界等地。其中，罗兴亚人（又称罗兴伽人——编者注）是缅甸最大的穆斯林群体，约有80万人（约数，因为他们没有国籍，研究缅甸民族问题的著名学者马丁·史密斯认为缅甸罗兴亚人口数目被夸大了，应仅约40万）。他们主要居住在若开邦（缅甸第二穷邦）北部与孟加拉国接壤的地区，是阿拉伯穆斯林、波斯人等的后裔，被缅甸佛教徒视为“外来人口”。在缅甸属于英国殖民地时期，尤其是19世纪末20世纪初，又有大量印度穆斯林涌入缅甸，其中一些人效力于殖民政府;一些人来缅从事商业和放债活动;还有一些人是低收入移民，来缅甸寻找帮佣工作。缅甸20世纪30年代流行的一首歌曲这样唱到：穆斯林“剥夺我们的经济资源，抢走我们的女人，我们面临着种族灭亡的危险”。在过去一百年中，缅甸本土佛教徒与外来穆斯林的冲突一直都没有停止。二战刚结束时，若开邦罗兴亚人企图主导当地事务，曾武力阻止佛教徒回到曾被殖民者侵占的若开邦家园，双方仇上加仇。吴努政府1961年将佛教定为国教，后来的缅甸政府长期不给罗兴亚人以公民权，更加激化了宗教冲突。其中，上世纪90年代初，缅甸军政府一边打击穆斯林中的恐怖分子，一边驱逐非法穆斯林移民，多次冲突产生了20多万难民。2001年，若开邦及缅甸多地又发生宗教冲突，导致20多人死亡。而穆斯林一度组建了多个武装组织与缅甸佛教徒和政府军开展武装斗争，两派教徒陷入“冤冤相报何时了”的恶性对抗怪圈。2012年以来， 双方又发生了八次大规模宗教流血冲突，频率之高在历史上极为罕见，冲突地点从西部若开邦蔓延到首都内比都、仰光省、勃固省、曼德勒省、掸邦、实皆省等多地。今年，缅甸政府一度宣布给予罗兴亚人大选投票权，但因遭遇佛教徒抗议，又取消该政策，导致族群关系再度紧张。当前，若开邦至少有十多万难民流离失所。

因此，近年来罗兴亚人频繁外逃。今年1～3月，大约2.5万名缅甸罗兴亚人和孟加拉人登上人蛇集团船只，几乎是去年同期的两倍。4～5月，海上难民持续增多，一度有近万名难民在海上漂流。5月29日，缅甸称，在其外海发现727名来自孟加拉国的难民。这种大规模海上难民偷渡行为在东南亚极为罕见，因为此前的战争难民大多是在中南半岛上进行陆地迁徙。

第三，东南亚的泰国、印尼、马来西亚在“阻挡还是接收”的问题上左右为难，面临诸多压力。最初，泰国、印尼、马来西亚不愿让难民涌入本国，是这些国家的渔船先发现并救助这些难民船。但难民数量太多，又分散，民间机构救助能力犹如杯水车薪。也有些国家派出军舰、巡逻船给海上的难民船送足食品、补给后，让其驶向公海并回国。这是因为，这三国在接纳难民问题上确实不堪重负，更担心此次接纳大量难民后，不仅这些难民不走，后续还会有更多难民蜂拥而至，导致本国产生城市拥挤、恐怖分子流窜、犯罪增加等系列难题。泰国已在北部的泰缅边境长期接纳十几万缅甸难民，还有数十万乃至上百万的缅甸劳工（其中有大量非法移民）在泰国打工，如果再在南部接纳缅甸难民，势必再背上一个沉重包袱。马来西亚是东南亚接受罗兴亚难民最多的国家，目前有4.5万名罗兴亚难民住在该国。马来西亚称其难民收容能力已经饱和，为避免过多难民涌入，其未签署联合国《关于难民地位的公约》。印尼长期就有罗兴亚难民，在此次危机前，该国就已有约1.2万名来自缅、孟的非法移民等待安置。印尼外长马苏迪表示，印尼已为很多难民提供了人道主义庇护，印尼并非联合国《关于难民地位的公约》成员国，这么做已超出其责任范围。

但是，联合国难民署、国际移民组织和联合国人权组织共同发布声明称，目前最紧迫的是让难民尽快上岸，呼吁泰国、马来西亚和印尼停止驱赶其领海内的难民船只，并采取“全面区域应对”，共同启动搜救行动。迫于压力，5月20日，三国外长就此召开会议并发表联合声明，称愿意让难民上岸，为难民提供临时庇护所，为海上漂流的数千难民提供人道援助。三国还派出军舰，到海上搜救难民。联合国对此表示欢迎。

东盟整体是发展中国家（只有新加坡、文莱算是高收入国家）的松散联合组织，财力有限，又秉承不干涉内政原则，不具有强大的协调成员国一致行动的能力，也无法强制性向各成员国分配接受难民的名额。而且，5月29日召开的“印度洋非法移民问题特别会议”还是泰国提议在曼谷举办的，而非在东盟轮值主席国——马来西亚。由此可见，东盟在救助难民问题上难有作为。

缘何突然涌现如此多的难民

第一，想过上富裕日子。贫穷是万恶之源，非战争情况下，难民产生的最深刻根源就是贫穷。这次难民来源主要是缅甸和孟加拉国的穆斯林，两国处于世界上最贫穷国家之列，人均GDP约1000美元。难民产生地的百姓更穷，如罗兴亚难民发源地——缅甸西部若开邦是缅甸第二穷邦。而泰国、印尼、马来西亚的人均GDP分别约为6000美元、4000美元、1.1万美元，是难民的“梦想天堂”。

第二，宗教因素。此轮难民几乎全是穆斯林，其逃亡目的地也是泰国南部穆斯林聚居地和东南亚两大人口以穆斯林为主的国家——印尼、马来西亚。在全世界，“穆斯林是一家”的说法比较流行，这些难民期望到穆斯林人口占多数的国家能得到更多同情和照顾，同时也能相对更快适应当地社会文化和生活习惯。此外，罗兴亚人与缅甸主体群体——佛教徒存在着尖锐的矛盾，佛教徒认为罗兴亚人祖先是阿拉伯人，是“外来户”，抢占了当地居民工作机会和社会资源。2012年至今，缅甸共发生八次大的宗教流血冲突，罗兴亚人外逃现象严重。

第三，从地域上看，这些穆斯林近期可选的逃难目的地也只有泰国、印尼、马来西亚了。前些年，缅甸罗兴亚人曾大批逃往孟加拉国边境，但孟加拉国很穷，无法接纳这些难民;后来，罗兴亚人又向澳大利亚、新西兰、欧洲等发达地区逃亡，但路程太远，费用高昂，远程航行带来的生命危险更大。当前，对缅甸罗兴亚人以及孟加拉人而言，从海上逃难到泰国（很多人是先去较近的泰南地区，中转至马来西亚北部）、印尼、马来西亚是比较可行的选项。

第四，其他因素。人蛇犯罪集团跨国犯罪猖獗，他们瞅准当前难民集中外逃之机，收取运费，大肆敛财，乃至贩卖人口。他们先是在泰国和马来西亚交界的陆地上建立难民中转基地，后因泰国加大打击非法难民力度，人蛇集团就在海上建立难民中转基地。近日，各国加大打击海上偷渡，人蛇贩子自己跑了，却将难民船留在海上随意漂流，这是近期海上难民沉船和死伤增多的重要原因。还有气象条件因素。去年底和今年上半年，一直到5月底，大致算是东南亚雨水较少的季节，便于偷渡逃亡;如果到了6～9月的雨季，狂风暴雨多，偷渡死亡率也将骤然升高。

治标不易，治本更难

一条条生命在等待救援，相关国家、联合国及其他国际组织正在加大合作安置难民的力度，出钱的出钱，出力的出力。其中，最重要的举措便是5月29日，泰国在曼谷主办由17个国家和联合国难民署等国际组织官员参加的“印度洋非法移民问题特别会议”，美国、日本、瑞士也派了观察员与会。但这次会议出席官员的级别不高，多为副外长级、司局级乃至更低级别官员，没有达成具有很强约束力的共同行动方案。会议在最初的邀请函及会后联合声明中均未提到“罗兴亚人”的“敏感”字眼，因为缅甸警告如果这样做，将拒绝与会;还反驳联合国官员“要求缅甸正视罗兴亚人国民身份”的发言，称罗兴亚人是“孟加拉人”（但孟加拉国不承认罗兴亚人是其国民），且难民并非都来自缅甸，不能指名道姓地主要针对缅甸。

然而，这毕竟是解决东南亚难民问题的首次国际会议，具有开创性意义，泰国外交部官员称会议“取得一些建设性成果”：与会的17个国家会后发表声明，承诺加强搜救海上难民，允许联合国官员接触难民;承诺解决难民问题产生的根源，向相关国家提供经济、人道及安全方面的协助（比如，澳大利亚承诺向缅甸提供460万美元人道援助）;各方承诺继续就区域难民问题举行会谈。此外，泰国同日也宣布，同意美国海军侦察机在泰国外海作业，协助搜救海上难民，但其必须与泰国空军设立的指挥中心合作。5月30日，泰南宋卡府警方宣布，抓获51名人贩子，正继续追捕其他30人。同日，缅甸称逮捕一名在其西海岸非法贩卖难民的泰国人。

当然，解决东南亚复杂而严重的难民问题，既需要治标，又需要治本。然而，连治标都很难。泰国、印尼、马来西亚等国出于人道主义考虑表示会暂时收容这些难民，缓解难民生命危机，然后可能逐步将难民遣返回国。一方面，各国能否切实履行会议达成的措施，尚待观察;另一方面，尽管缅甸表示将加强打击人口贩卖，但缅甸和孟加拉国都不承认罗兴亚人是其国民，而且很多难民根本不想回家，最终难以遣返，难民危机很可能会从“短暂的海上偷渡船危机”变成“长期的陆上难民营困境”。不过，马来西亚近日表态，希望尽快召开马来西亚、印尼、泰国、缅甸四国首脑参加的难民问题峰会，这可能会加快推动解决难民收容、遣返问题。

而要根除东南亚难民问题，最根本的是治本。多管齐下，坚持不懈，消除难民问题产生的土壤。第一，重点发展难民输出地的经济，消除贫困。百姓只有安居乐业，才不会外逃。第二，缓解部分地区的宗教矛盾，扩大不同教徒间的通婚、文化等的交流，保障弱势群体的利益。第三，东盟成员国及其他区域国家要建立高效、有力的协作机制，提前预警，实现信息共享，联合进行搜救，合作打击人蛇集团跨国犯罪。第四，国际社会应向东南亚国家提供经济、物质、搜救等方面的援助，以支持其更好地解决难民问题，防止难民问题向其他地区扩散而成为跨区域难题。当然，这些治本措施，或者需要某些国家几十年持之以恒的努力，或者需要持续复杂的国际协调，从时间维度和空间维度而言都绝非易事。

（作者为中国现代国际关系研究院南亚东南亚及大洋洲研究所副研究员）