完善社会组织监管机制促进社会治理创新

彭 军

完善社会组织监管机制促进社会治理创新

彭 军

社会组织是社会治理的重要主体。在放松准入管制、激发社会组织活力的同时，社会组织数量必将出现较大幅度的增长，这对社会组织监管工作提出了更高要求，亟须积极探索应对，促进社会组织健康有序发展，使社会组织在社会治理创新中更好地发挥作用。

一、湖北省社会组织监管机制改革实践

截至2013年底，湖北省共有社会组织27833个，其中社会团体13405个，民办非企业单位14349个，基金会79个，较上年增幅均达到10%以上。现行社会组织监管办法是“归口登记、双重负责、分级管理”。社会组织的成立需要通过民政部门和业务主管单位双重审核，体现的是“预防型”监管理念。为完善这种监管模式重事前监管、忽视事中、事后监管的问题，近年来，湖北省在社会组织监管机制改革方面进行了一些探索。

（一）登记管理制度改革。对行业协会商会类、公益慈善类、科技类和城乡社区服务类四类社会组织，直接向民政部门申请登记成立；取消了社团分支（代表）机构成立、变更、注销登记审批；将非公募基金会登记管理权限下放到市州级、县级民政部门，突破“一业一会”的限制，按行业小类或生产经营环节来成立行业协会，逐步形成了错位发展、差异化竞争的良好发展态势。

（二）乡镇“七站八所”全部改制为社会组织。从2005年开始，湖北省全面推行撤消“七站八所”，实现“三换两退”，即单位换牌子、换章子、换体制，人员全部退出人事编制管理，退出财政供养序列，到民政部门注册为民办非企业单位。

（三）行业性协会商会脱钩改革。2014年，在住建、经信等系统开展了行业协会商会“五脱钩”试点，完成了8家省级行业协会的脱钩工作。省委组织部、省民政厅联合出台了《湖北省规范退（离）休干部在社团兼职行业规定》，对退（离）休干部在社团兼职行为进行清理规范，促进社团政社分开的进程。

（四）开展社会组织评估。2006年，湖北省作为全国最早参与公益性社团评估工作的试点省（市）之一，开始探索社会组织评估制度。经过近十年探索实践，已经建立了较为成熟的社会组织评估制度。

（五）通过政府购买服务促监管。为了进一步在全省推进政府向社会力量购买服务政策的落实，湖北省政府办公厅颁布了《关于政府向社会力量购买服务实施意见（试行）的通知》（鄂政办发〔2014〕1号）。通过政府购买服务，将社会组织的内部治理结构、管理制度、信誉等都纳入了监管范畴。通过这些改革探索，逐步改变政府与社会组织之间等级制的“官民关系”，取而代之以契约式的平等伙伴关系。

二、目前社会组织监管机制存在的主要问题

随着政府对社会组织培育和支持力度的加大以及民间对公益事业的热情高涨，社会组织的数量迅速增加，规模日益扩大，掌握和支配的社会资源越来越多，其社会影响力越来越大。一些社会组织违背其宗旨和使命，不时暴露出一些负面消息和丑闻。还有一些黑恶势力和对社会心怀不满的人，意图通过社会组织的合法化，将自己的群体合法化，将自己的利益合法化。同时，随着越来越多国外社会组织通过各种方式在我国开展活动，以及国内社会组织越来越多地与国际社会接轨，在取得正面效应的同时，也产生了潜在的负面问题。现行社会组织监管机制越来越难以满足对社会组织进行有效监管的需要。

（一）重准入控制、轻过程监管。对社会组织的登记注册设置了较高的门槛，但在帮助社会组织建立内部治理结构和管理制度、加强常规性巡查、依法查处社会组织违法行为、建立社会组织退出机制等方面力度不够，相当部分社会组织处于“睡眠状态”。

（二）监管职责不清。直接登记后，有的业务指导单位对社会组织放任自流，将全部监管责任推到登记管理机关，没有形成各负其责的监管制度。

（三）监管力量与监管任务不相适应。在社会组织直接登记政策实施之后，由于减少了业务主管单位对社会组织登记的前置审核，民政部门的登记工作量剧增，人手不足问题日益突出。全省约有30%的县（市、区）没有专门的社会组织登记管理机构，仅有1至2名专职或者兼职人员，难以对社会组织进行有效监管。

（四）社会组织内部治理机制不完善。一些社会组织没有完善的治理结构，或形式上建立了治理机构但未能切实履行职责。还有很多社会组织按照营利性企业的模式而不是按照非营利性要求建立治理机构。

（五）缺乏行业自律和社会监督机制。社会组织量大面广，仅仅依靠政府监管机构是难以实现有效监管的，行业自律和社会监管是政府监管的有力支持和重要补充。但是，社会组织的行业组织初步形成，自律功能尚未得到有效发挥。社会监管由于受到信息披露以及监督渠道和程序等方面的制约，也未能充分发挥作用。

（六）社会组织发展的党建引领作用发挥不够。湖北省社会组织党建虽然实现了全覆盖，但普遍存在支部凝聚力、战斗力不强，活动内容不丰富、不够吸引人，党建经费不足等困难。部分社会组织负责人，对党建工作认识模糊，不理解、不支持，认为自己凭本事、靠能力生存，没有党组织照样能管理好、经营好，甚至担心开展党建工作会分散精力，影响其单位的正常发展。

三、完善社会组织监管机制的路径思考

作为现代社会组织制度的一个重要内容，社会组织的监管体制应当基于社会本位，通过有效监管促进社会组织的优胜劣汰，为社会组织的培育和发展创造一个宽松、规范的外部环境，维护社会组织应有的民间性、自治性和非营利性。

（一）社会组织监管的指导思想

以加强政府监管为核心，以完善社会组织内部治理为重点，以行业自律和社会监督为补充，由限制型监管转向激励型监管，由注重外部监管转向注重内部治理，由重准入监管转向重行为监管，加快建立全方位的综合监管机制。

（二）社会组织监管的基本原则

一是依法监管原则。权力法定是现代行政法制化的基本要求，目的在于确定权力的主体和边界，防止权力的扩张与滥用，维护公民、企业和社会组织的合法权益。社会组织监管权力是直接影响社会组织发展的重要权力，每一项监管制度和监管措施都要在有法律依据的前提下进行。

二是积极审慎监管原则。一方面，政府要避免对社会组织的过度干预。凡是社会组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，就不应当由行政机关进行管理。另一方面，政府应该积极履行监管职能。我国目前现代社会组织制度还不成熟，社会组织自律的形成有赖于政府监管的完善。当好的行为在政府监管影响下逐渐成为普遍的自觉行为之时，外部监管就能转化内部自律。

三是分类管理原则。对社会组织的监管严格程度应由其资源来源及其活动的外部性（社会组织外部受益或受损的范围及程度）来确定。对于主要依靠公众捐赠、政府扶持的公益慈善类社会组织必须采取强制注册、强制信息披露、接受审计监督和更严格的监管执法措施。对于会员制社会组织，主要应该加强内部治理和会员监督机制。对于非法的社会组织，违背公益性宗旨或危害国家安全和社会稳定的社会组织，要严格依法进行惩处和打击。

（三）完善社会组织监管机制建设的建议

一是构建社会组织监管的法律法规框架体系。法治化是社会组织监管的基本方式。基于目前社会组织法律法规监管体系不完善的状况，当务之急是在国务院修订出台《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》后，抓紧修订我省的相关政府规章，明确社会组织依法自治的基本框架和监管部门的监管职责、监管措施。

二是健全协调配合、各负其责的监管体系。明确登记民政部门、行业管理部门、业务主管单位以及相关职能部门职责，切实履行各自的监管责任。民政部门要依法加强统筹协调、登记审查和监督管理。与社会组织业务活动相关的行业管理部门，要做好行业监管工作，制定符合行业特点的社会组织活动准则和行为规范，通过项目委托、购买服务和政策扶持，引导社会组织健康发展。组织、宣传、外事、发展改革、财政、税务、公安、工商、人力资源社会保障等相关职能部门，要依照法律法规和规定，在各自业务范围内做好社会组织的管理服务工作。要充分发挥党组织在社会组织中的政治核心作用。根据各类社会组织的不同特点，建立行业对口、属地管理、挂靠主管部门等不同的管理体制，以理顺社会组织党建工作关系，明确工作责任。围绕“引领、凝聚”，努力把党的工作融入新社会组织活动的全过程，实现对新社会组织的方向引领、行业自律、力量凝聚的作用，进而推动新社会组织的健康发展。

三是加强对社会组织的综合监管。对社会组织监管的重点是提高社会组织治理水平、防止社会组织运行和活动偏离其目的。（1）把住注册登记的第一道关口。在尽可能简化设立条件、手续的同时，对政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构的申请要严格审查，把握好宽严尺度。要加强对社会组织章程的合规性审查，保证章程的约束作用和监管依据作用，让章程成为社会组织的“宪法”。（2）加强对社会组织筹款活动和商业活动的监管。优化年度检查，健全年度工作报告和抽查审计相结合的监督机制，推动完善社会组织法人治理结构，监督社会组织从事与其章程规定的使命一致的公益活动。（3）建立完善对社会组织管理人员的问责机制。社会组织的存在和运行是为了公益目的。社会组织管理人员并不是社会组织所有者。如果因为管理人员的违法违规而取缔该组织，可能使该组织的公益目的永远无法实现。因此，监管活动应更精确于相关责任人的行为，而不是以消灭该社会组织为目标。建立健全社会组织法定代表人离任审计、负责人管理、责任追究和资金管理等制度，建立禁入（取消其担任这些职务的资格）的“黑名单”制度。建议法律法规赋予社会组织管理部门更强有力的监管手段，包括认定社会组织管理人员不合格，强制要求社会组织进行改组，改组理事会、监事会，并选任新的理事、监事，组建新的理事会、监事会，让社会组织得以新生，继续从事公益事业，而不是采取消极的强制撤销登记。（4）建立健全社会组织退出机制。对不符合设立条件、弄虚作假取得登记的；组织机构不健全、管理混乱、超过一定时间未开展活动、符合注销条件但不办理注销手续的；连续或累计一定时间未年检的；连续两年年检不合格的社会组织，实行有序退出。社会组织解散或被强制撤销关闭时，其财产按近似原则进行处置，在登记主管部门监管下转移到其它社会组织管理和运营，该社会组织正从事的公益活动和未完成的使命由接管该财产的社会组织继续。

四是通过政府购买服务等激励手段实施监管。让度空间、税收优惠、购买服务等措施既是政府监管社会组织的重要杠杆，也是政府为社会组织发展所提供的有力支持。依靠社会组织来提供服务并不意味着政府角色的弱化。恰恰相反，这意味着政府对社会组织的影响越来越大。政府服务的合同约束、税收优惠的资格约束对社会组织从治理结构、独立性、绩效管理到社会创新功能都产生了全面的影响。社会组织必须在治理结构、项目实施、财务透明、信息披露等方面达到规定的标准，才能竞争政府购买服务合同，才能申报税收优惠。通过这种方式，独立于政府的社会组织就被纳入了政府规制的范畴。

五是健全社会监督机制。在社会组织的整体监督机制中，既要健全政府对社会组织的行政监督机制，更要强化公众对社会组织的社会监督机制。当前，要重点加大社会组织信息公开力度。（1）各级民政部门要建立社会组织管理的信息平台，推动登记管理机关、行业管理部门（业务主管单位）以及相关职能部门管理信息的交换和共享，一方面为社会组织业务办理和社会公众信息查询提供便利，另一方面也便于政府部门及时掌握社会组织最新动态，实时监管社会组织的活动和行为，为社会监督提供信息支持平台。（2）加强信息披露的规范和提高信息披露标准。明确规定社会组织信息披露的内容、渠道、方式、时效，确保信息披露的及时性、完整性和真实性。对年度工作报告、财会报告、审计报告、项目活动报告等基本信息，要建立强制性的信息披露制度，自觉接受社会公众和会员的监督。对捐赠合同、受助人、捐助款物使用流向等特殊信息，要建立依申请公开的信息披露制度。对拒绝社会监督的，给予相应的制裁措施。（3）有效利用信息。建议借鉴证券市场的专业分析师制度，在社会部门建立研究分析师制度，让专业人员研究不同领域的社会组织，公开发布谁做得好、谁做得不好的信息。（4）将审计监督与信息披露制度有机结合起来。对依靠社会捐赠和享受政府购买服务的社会组织，其年度财务报告必须经过独立审计机构审计，并向社会公开。

总之，政府应当努力营造一个有利于社会组织发挥其特有职能的外部环境，以责任导向和服务导向为理念积极培育社会组织，以法律、行政和市场的综合手段有效监管社会组织。同时，社会组织也应尽快去除对政府的依赖思想，在阳光下依法依规运行，享受政策优惠，赢得社会尊重，在服务社会的过程中不断成长，成为社会和谐发展不可或缺的力量。

（作者系湖北省民政厅厅长）