农民工融入城市的主要障碍及改革措施

王飞鹏

摘 要？演随着改革开放和工业化、城镇化进程的加速，农民工融入城市已成为当前我国重大的社会问题。长期以来，由于受城乡二元经济及社会制度的影响，农民工在融入城市过程中面临着来自户籍、就业、社会保障、子女教育、社区服务及文化等方面的诸多障碍，阻碍了农民工融入城市的进程。文章采用实地调查与文献综述等方式方法，归纳总结了农民工融入城市的主要障碍以及政府为促进农民工尽快融入城市而采取的改革措施，以期为政府决策提供参考。

关键词？演农民工；城市；融入；障碍；改革

[中图分类号]F323.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）07-0063-05

农民工是指户籍在农村，但生活和就业在城市的劳动力。随着工业化、城市化进程的加速，我国大量农民工涌入城市。据统计，2012年我国涌入城市就业的农民工高达2.62亿，分别占全国总农业户口数的30%和全国总户口数的20%左右[1]；另一项研究预测，未来一段时期我国农民工的数量还将持续增长，预计到2025年将突破4亿人[2]，这种大规模涌入城市的“人口流动”，在给城市就业带来巨大压力的同时，也将对城乡居民和谐相处、城市稳定以及社会发展带来巨大的挑战。因此，如何促进农民工尽快融入城市，已成为关系社会经济全局的重大问题。近年来，为促进农民工融入城市，各级政府进行了积极的改革探索，也取得了一定的成效，但由于我国农民工数量多，相关制度还不够健全，目前仍然存在诸多阻碍农民工融入城市的制度性障碍，急需得到破解。

一、农民工融入城市面临的主要障碍

（一）户籍障碍

户籍障碍是制约农民工融入城市的首要因素。长期以来，我国实行城乡二元的户籍管理制度，并以此为基础，建立了城乡分割的就业制度、养老制度、医疗制度及社会福利制度。在这种城乡二元分割制度下，农民工虽然在城市就业和生活，但由于农村户籍的因素，常常受到城市服务体系的不公平对待，极大阻碍了农民工融入城市的步伐[3]。

（二）就业障碍

建国以来，我国一直推行城乡二元就业制度，导致农民工在城市就业过程中遭受到诸多就业歧视，不仅无法得到稳定的工作，而且有时连最基本的平等就业权利也常常被侵犯和剥夺。具体表现在：①就业机会不平等。一些地方政府为缓解本地区城镇劳动者和失业人员再就业的压力，对农民工求职采取歧视和限制措施，人为设置各种就业障碍，甚至一些地方政府为吸引外资，不惜牺牲农民工应有的权利。如部分外商投资者反对给农民工提供福利保障，以及拖欠农民工工资时，有关部门则是相互推诿责任，不仅损害了农民工权益，而且大大降低了农民工融入城市的积极性。②同工不同酬的现象较为普遍。目前大多数企业，尤其是国有企业在薪酬分配时，大多是按照用工形式和身份来确定薪酬待遇等级，并不考虑岗位、技能、业绩等个人素质和对单位的贡献程度，导致农民工即使付出的劳动多，也只能享受“临时工”待遇。有些企业甚至在农民工与城镇职工的职称、岗位与能力相同的情况下，即使干相同的劳动，其二者收入的差距也在5～10倍以上[4]。这种同工不同酬的现象，严重影响到农民工对城市社会的认同，阻碍了农民工融入城市的积极性。

（三）社会保障制度障碍

长期以来，我国一直沿袭建国初期建立的城乡二元分割的社会保障制度，农村居民主要依赖土地提供生活保障。改革开放以来，尽管大量农民工涌入城市就业和居住，但由于其农村户籍的因素而至今被排除城市社会保障体系之外，即使他们与城市居民从事相同的职业，也无法享受到与城市居民同等的保障待遇。近些年来，虽然国家相继出台了旨在解决农民工养老、医疗及住房保障的制度措施，但由于历史原因及现实因素的影响，这些制度措施仍存在诸多不足之处。具体表现在：①农民工养老保险制度可行性不足。目前农民工养老保险基本执行的是城镇职工基本养老保险制度，要求农民工达到规定的退休年龄且累计参保缴费达到15年才能享受养老金待遇，这种制度模式忽略了农民工在城市就业的临时性和稳定性不足的特征，加之，现行的养老保险异地转接的手续繁琐，以及农民工考虑未来城市养老的生存压力较大，因此农民工不仅参保的积极性普遍不高，而且中途断保的现象也十分普遍。根据实地调查结果显示①：2012年仅有38%的农民工参加过社会保险，而且这些参保群体中只有50%同时拥有养老、医疗及失业三种险种。②农民工医院服务利用率低。目前我国医疗费用过高，大多农民工因难以承受高昂的医疗费用而放弃城市的医院服务。根据2013年对河南、湖南及江西三地外出务工的1 200名农民工的调查结果显示，有76%的农民工患病后没有采取任何医疗措施或是进行简单的自我治疗，仅有24%的患者选择去医院就医，而且选择去医院就医的患者中有67%的患者首先选择去私人诊所或基层卫生机构看病，只有当疾病严重恶化时才不得不到正规医院就医。③住房保障缺失。根据调查结果显示，目前47%的农民工因没有属于自己的房子而只能住在集体宿舍；38%的农民工只是住在工作场所搭建的临时工棚内，虽然有15%的农民工（大多是夫妻两人同时外出）自己花钱租房住，但高额的房租已成为他们沉重的负担。由此可见，相对城镇职工而言，农民工社会保障的相对缺乏，已成为他们融入城市的主要障碍。

（四）子女教育障碍

农民工随迁子女能否在迁入地获得平等的良好教育，这是农民工选择是否进城或融入城市的首要问题，也是农民工后代是否融入城市的决定性因素。国际经验表明，如果流动儿童在学校教育阶段就遭受到排斥或不平等的待遇，不仅会严重影响他们的身心健康和学业发展，而且会影响到城市和社会的和谐与稳定。但长期以来，我国儿童接受教育的学校归属于其父母的户籍所在地，很多随迁农民工子女难以在城市获得平等的教育权益，阻碍了农民工融入城市的步伐。具体表现在：①农民工子女的学前教育不容乐观。由于国家学前教育资源投入不足，目前城市公办的幼儿园仍坚持“户籍人口幼儿优先”的原则，却无暇顾及非户籍儿童。根据调查结果显示，目前只有19.2%的农民工学前教育阶段的子女能进入到公办幼儿园，其他的孩子只能就读于私人幼儿园。②农民工子女义务教育的地区差异较为严重。如，2010年全国处于接受义务教育阶段的1 167万名农民工随迁子女中，虽然就读于公办学校的农民工随迁子女占80%，但这种分布并不均匀，尤其在农民工密集的东莞和深圳地区绝大多数随迁子女就读于民办或农民工子弟学校，分别占总人数的26.5%和38%[5]。③农民工子女的高中阶段教育成最大难题。目前我国推行高考户籍所在地报名制度，要求农民工必须回到迁出地参加高考。这种高考报名制度，不仅使大多数农民工因考虑子女的高中教育问题而放弃原有城市的工作和生活，而且引发了教育不公的问题。如曾在网络上闹得沸沸扬扬的占海特事件，便是对农民工子女教育不平等的典型表现。因此，如何更好地解决农民工子女的教育问题，已成为农民工融入城市的关键。endprint

（五）社区服务障碍

社区是农民工涌入城市后接触最多的场所之一，可以说，社区融入是农民工融入城市的重要环节之一，因此，为农民工提供优质的社区服务是促进农民工尽快融入城市的重要手段。但是，目前绝大多数农民工的迁移是以自发地的亲缘、血缘关系为纽带而进行的跨区流动，这种人口流动方式使社区服务变得异常困难。由于历史原因和政策因素， 他们户籍所在地的政府不能给予他们管理服务，而其流入地所在的政府和社区也没有将他们纳入到服务范围，目前农民工暂住地政府除了向他们收取暂住费之外，不仅没有切实为他们提供应有的服务，甚至有时还将他们列为社会治安重点观察对象，使他们感受到多种歧视和不信任，导致他们过客心理较重，对社区缺乏信任和依赖感。

（六）心理和文化障碍

从一定意义上来讲，农民工进城不仅是空间上的流动，更是一种现代意义上的“文化移民”。因此，要使农民工尽快融入城市，就必须使城乡居民从心理上和文化上相互融入，但在实践中，由于受城乡二元文化制度、城乡居民生活习惯以及农民工自身素质、思想和心理等因素的影响，目前农民工特别是新生代农民工在融入城市过程中仍存在一些心理上和文化上的障碍。主要表现在：①农民工职业焦虑感较强。农民工进城后，大多数是从事低技能的非正规性工作，不仅劳动强度大、收入低，而且工作缺乏稳定性，在城市生活和工作中面临着来自生存、人际交往、子女教育及婚姻等诸多压力，农民工职业焦虑感和无助感不断增强，这种心理状态显然不利于其融入城市的社会生活。根据调查结果显示，有61%的农民工表示城市就业压力和生活压力很大且难以接受，86%的农民工表示工作压力主要来自就业与收入不稳定、生活压力较大、社会竞争激烈及人际关系紧张等。②农民工“城市过客”心理较强。根据调查结果显示，有62%的农民工表示在城市生活常常受到生活和工作方面的歧视，57%的农民工表示在城市生活缺乏归属感，77%的农民工表示年龄较大时将返乡，仅有23%的农民工表示愿意长期在城市居住和生活。③文化障碍。由于城乡居民长期的居住环境和生活习惯不同，城乡居民相处时存在巨大的文化差异，导致城市居民没能给农民工更多的理解，甚至农民工的生活方式、生活习惯等常成为城市居民嘲笑的对象。根据调查结果显示，有56%的农民工反映曾经遭到过市民在言语和生活方式上的歧视，有60%的农民工反映曾因为自己的穿着而遭到市民的避而远之。当然，上述的这些行为，也许不是市民的故意行为，但这些行为又无意中伤害了农民工的自尊心，为农民工融入城市埋下了心理和文化上的沟壑。

二、一些地区促进农民工融入城市的改革措施

（一）改革户籍制度，破除农民工身份壁垒

为破除农民工融入城市的户籍障碍，部分地方政府进行了积极探索，并取得了一定的成效。主要措施有：①推行“一卡通”制度。如长沙市和南通市将农民工视为城市新市民，先后推行了“一卡通”制度， 只要农民工持有此证，便可与城市居民同等享有包括社保、就业、子女入学、住房保障、社会求助等方面的福利待遇。截至2012年10月，长沙市已有200多万持有“一卡通”的进城农民工在其所属辖区的街道和社区享受了与城市居民同等的福利待遇和公共服务[6]。②推行“积分入户”制度。佛山市2013年推出农民工“积分入户”制度，只要农民工在该市区工作和生活一定的年限，达到一定的积分，便可享受到与市民同等的就业、医疗、教育及社会救助等福利待遇。③降低“进城入户”的门槛。近年来，部分地方政府结合新型城镇化建设，相继推出了“低门槛”的进城入户制度。如青岛市于2013年率先启动了小城市培育试点，引导农民自愿到小城市试点镇落户。2013年4月，合肥市出台的《关于深化户籍管理制度改革的意见（草案）》规定：凡在合肥工作达到3年以上，有稳定住所或租住房，并参加社保2年以上的农民工及其配偶、子女就可以申请成为该市的常住户口，享受市民同等待遇[7]。通过上述措施，对降低农民工“进城入户”的门槛、破除农民工融入城市的身份壁垒，以及促进社会的和谐发展起到了重要的推动作用。

（二）清理就业歧视，实现农民工平等就业

为清除就业障碍，保障农民工平等的就业权益。2010年1月，人力资源和社会保障部颁发的《关于进一步加强人力资源市场监管有关工作的通知》要求，各级政府应加强人力资源市场监管，培育统一规范、竞争有序的市场化人才服务体系，改善就业环境，清理就业歧视政策，促进农民工平等享有就业机会[8]。为此，各级地方政府也进行了积极的改革探索，具体措施有：①加强职业培训，提升农民工职业技能。如宁波市江北区于2011年推出了“十万新市民素质提升工程”，拟用3年的时间对辖区内的10万余名“新市民”进行免费职业培训[9]。②开展就业创业服务，提升农民工就业创业能力。如河南省安阳市通过对企业开展用工需求调查，收集企业用工信息，并及时提供给外出就业的农民工，并根据企业需求的岗位技能要求对准备外出务工人员开展技能培训，同时对有创业意愿的农民工，提供包括创业培训、资金扶持及免税服务，使农民工就业创业能力不断得到提升。海南省还为准备创业的农民工开辟绿色通道，改善创业环境，完善创业服务和税收优惠扶持政策，为农民工成功创业提供全方位服务。③加强劳动监察力度，保护农民工合法权益。天津市于2013年启动了“天津市建筑业劳务用工信息管理系统”，对全市80多万从事建筑行业的农民工全部实行实名制管理，对拖欠农民工工资的企业行为进行实时监控和及时查处，确保农民工工资不被拖欠。通过以上措施，不仅提高了农民工就业创业技能，同时通过劳动监察与权益保护，为农民工平等就业和融入城市扫清了就业障碍。

（三）完善社会保障，解决农民工后顾之忧

为解决农民工融入城市的生存压力，保障农民工平等享有社会保障的权益，各地政府对现有的社会保障及福利制度进行了改革创新。具体措施有：①扩大社会保障的覆盖范围。如南京市2012年推行了城乡居民社会养老保险制度，将农民工纳入到城镇居民养老保险体系，率先实现了城乡居民养老保险体系的全面覆盖和一体化管理。②简化社会保险的转移、接续手续。为满足农民工社会保险异地转移的需要，深圳市自2010年开始率先在全国范围内推行社会保险关系跨省转移接续，允许参保农民工在跨省流动就业时，将其基本养老保险关系转移接续到新的参保地，使 450万名农民工在深圳享受到了与市民同等的退休金待遇[10]。山东滕州市自2011年推出农民工持卡异地缴费服务，允许持卡农民工在户籍所在地或养老保险归集地办理缴费及退休手续，实现了“一卡在手、灵活就业、异地缴费、回乡养老”的宏伟目标[11]。③为农民工提供住房保障。为更好地为农民工提供住房保障，天津市于2013年制定了农民工临时公寓建设标准，对全市新开工建设项目的企业，在农民工宿舍、公寓和生活、商业、医疗等配套设施建设方面提出了最低要求[12]。泉州市自2012年开始将农民工纳入住房公积金范畴；四川省2013年开展了“农民工住房保障行动”，将有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工纳入到城镇住房保障体系，与城镇居民平等享受政府的住房保障和租赁、公租房政策支持[13]。通过上述措施，有效缓解了农民工在融入城市过程中面临的养老、医疗及住房保障等后顾之忧。endprint

（四）发展融合教育，保障农民工子女教育权

为保障农民工随迁子女在城镇享受平等的义务教育权益，各地政府在贯彻执行《流动儿童少年就业暂行办法》（教基[1998]2号）、《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发[2003]1号）、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]15号）等政策法规的同时，开展了积极的改革探索。主要措施有：①扩大公办学校的范围。如北京、浙江、广东等地将农民工子弟学校直接纳入民办或公办学校系列，依法进行统一管理。②将城市教学资源延伸到农村地区。如武汉市通过开展“融合教育”，将城市优质教育资源向农村及农民工子女开放，进一步淡化了“城里”和“乡下”孩子的界限，实现了教育资源共享与城乡融合[14]。③降低农民工子女就读公办学校的门槛。如天津市滨海新区试图改变现有的以户籍地入学为主的管理办法，尝试以长期暂住辖区为依托，通过降低学校门槛，使在塘沽居住1年或2年以上的农民工子女享受到免费的九年义务教育。佛山市自2013年起将免费义务教育惠及到全市所有非城市户籍学生。④改革高考报名制度。如山东省计划从2014年开始尝试推行非户籍考生就地报名的高考制度，使农民工子女与当地考生享受同等待遇[15]。通过上述改革措施，对保障农民工随迁子女平等享受义务教育，促进农民工融入城市发挥了重要作用。

（五）整合社区服务，打造农民工精神家园

为充分发挥城市社区在促进农民工融入城市的基础作用，各级政府在贯彻《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）和《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号）等政策文件精神的同时，进行了积极的改革探索。主要措施有：①向农民工开放社区资源。如沈阳市沈河区成立了首家社区农民工公共服务中心，通过向辖区内的农民工发放“农民工服务一卡通”，推行“十放开、十服务”活动，使农民工享受到与社区市民同等的包括娱乐健身、医疗卫生、图书阅览、计划生育、亲情聊天、技能培训等十项社区服务项目。②为农民工提供特色服务。如马鞍山桃源街道围绕农民工“求健康、求知识、求信息”的渴望，整合社区服务资源，为农民工开展“农民工之家”活动，为农民工提供计划生育、法律咨询、科学知识宣讲、文学医学等服务，使他们更好地融入到马鞍山和谐社会的大氛围。大连市西岗区在2013年春节前夕开展了“六送进社区”志愿服务的“暖冬行动”，为辖区内留守困难农民工送去慰问金、慰问品，使他们感受到节日的氛围和温暖[16]。③引导农民工参与社区建设。如安庆市通过让农民工享受社区服务、参与社区管理，使他们找到了家的感觉。福州市还大力发展非政府组织“工友之家”的力量，与农民工近距离接触，为他们提供最贴心的服务和帮助，大大促进了农民工融入城市的步伐。

（六）构筑文化桥梁，破解农民工心理沟壑

为保障农民工文化权益、满足农民工文化需求，破解农民工融入城市的心理沟壑和文化障碍。2011年9月，文化部、人力资源和社会保障部及中华全国总工会联合下发了《关于进一步加强农民工文化工作的意见》，各级地方政府也进行了积极探索。主要措施有：①延伸文化服务群体。如福建省通过创新文化服务工作机制，将文化服务触角延伸到农民工群体，通过在建筑工地、工矿企业等农民工集中的地区和单位建立农民工图书馆及文化站，同时借助各地文化服务分支机构的资源和技术力量，为农民工提供知识讲座、戏曲、电影等文化服务。②举办专场文化活动。如泉州市通过“农民工夜校课堂”，北京通过“工友之家”、杭州市通过“草根之家”等社会组织，为农民工开展了形式多样的文化娱乐活动。通过上述活动，为农民工融入城市架设了文化桥梁，破解了农民工融入城市的心理沟壑。

[注 释]

① 2013年2月，对河南、湖南及江西三地外出务工的1 200名农民工进行了问卷调查，共发放1 200份调查问卷，收回的有效问卷为1 165份，有效率为97.1%。下同。

[参考文献]

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[2] 人力资源和社会保障部劳动科学研究所.未来十年城镇化发展对人力资源和社会保障事业的影响与对策研究报告[R].2011.

[3] 中国新闻网. 户籍制度、观念等四大障碍阻碍农民工融入城市[EB/OL]. （2011-10-17）http：//www.chinanews.com/gn/2011/10-17/3394664.shtml.

[4] 彭俊华.同工不同酬产生的根源、影响及对策[J].消费导刊，2009（9）.

[5] 闫晓静，贾东立，钟天娥. 解决农民工随迁子女义务教育问题的对策探析[J]. 才智，2013（13）.

[6] 周和平.长沙创新社会管理体制 流动人口享受市民待遇[N].长沙晚报，2012-11-11.

[7] 付艳. 农民工务工3年有望获合肥常住户口[N]. 合肥晚报，2013-04-02.

[8] 傅岳平.加强人力资源市场监管 培育统一规范、竞争有序的市场化服务体系[J].职业，2012（3）.

[9] 刘华蓉.宁波江北区免费培训十万“新市民”提高素养[N].中国教育报，2011-08-25.

[10] 孙妍， 陈巧玲.社保“存折”全国通用 450万非深户受惠[EB/OL]. （2009-12-31） 深圳新闻网.

[11] 孔红星.下月起农民工也可享受社保了[N]. 齐鲁晚报，2013-03-11.

[12] 姜明.天津：新开工项目将“标配”农民工公寓[N].工人日报，2013-04-04.

[13] 王玉华， 冯光春， 钭海军.四川出台“农民工住房保障行动”工作方案[N]. 中国建设报，2013-04-20.

[14] 韩俊.发展融合教育，促进教育公平[R]. “2011儿童早期发展国际研讨会”上的发言， 2011-11-15.

[15] 魏海政.山东农民工子女2014年起可在当地参加高考[N].中国教育报，2012-12-10.

[16] 中国文明网. 2013年各地新春活动 共庆癸巳蛇年[EB/OL]. （2013-02-14） http：//www.wenming.cn/wmdjr_299/cj/gdhd_cj/201302/t20130210_1068863.shtml.endprint