北仑：向行政不作为“亮剑”

孔令泉 张建勇

“少数政府机关工作人员乱作为，一些腐败问题触目惊心，有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办”。在今年“两会”上，李克强总理要求“对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任”。近年来，浙江省宁波市北仑区检察院创新法律监督机制，一批行政不作为、慢作为和乱作为案件被依法纠正，在当地群众和行政执法部门中引起震动。

2015年1月22日，浙江省宁波市北仑区检察院副检察长和民事行政检察科科长来到区政府，参加区政府法制办组织的行政复议和行政审判联席会议。

在这个由法院和多家行政执法部门参加的日常联席会议上，检察院作为新的成员首次出现。他们除了了解区政府行政复议情况和法院在审判中、各行政机关在执法中遇到的问题并进行研讨外，还就行政不作为、乱作为实施法律监督情况作了通报。

2014年7月，北仑区检察院与区政府法制办联合出台意见，在行政执法检察监督中加强协作配合，治理行政不作为、慢作为、乱作为。这也是浙江省首个以这种方式开展行政执法检察监督的区域。

根据这个意见，北仑区检察院制定了实施细则。在当地党委、人大和政府的支持下，区检察院通过各种途径了解行政执法情况，履行法律监督职能，一批行政不作为、慢作为和乱作为案件被依法纠正，在当地群众和行政执法部门中引起震动。

九旬老人的困惑

90岁的胡德云是北仑区柴桥街道田洋村村民，他和老伴在柴桥街道方家桥有一套房屋。其女儿在他们不知情的情况下将房屋更名到自己名下。老两口与房管局打起了官司，宁波市中级人民法院判房管局败诉，房产证恢复到二老名下。

胡德云拿着判决书到区国土局申请撤销并变更土地使用证，后者答复称理由不足，法律依据不明确，不予批准。工作人员告诉胡德云，要么你们起诉我们，法院判我们输了，我们就给你变更。

年事已高的胡德云經不起这个折腾，他不明白，明摆着可以做的事，国土局偏偏就是不作为。难道，老百姓就没办法了吗？

行政不作为甚至乱作为现象由来已久。中共中央总书记习近平在党的十八届四中全会上就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下称《决定》）说明时指出，行政违法行为构成犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为，如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。

在今年的“两会”上，李克强总理痛批“为官不为”，“有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办”，指出“我们既要惩治乱作为，也反对不作为，庸政懒政是不允许的。”而在2014年6月的国务院常务会上，李克强痛心地提道：“我在基层调研时注意到，有些地方确实出现了‘为官不为’的现象，一些政府官员抱着‘只要不出事，宁愿不做事’，甚至‘不求过得硬，只求过得去’的态度，敷衍了事。”“说得难听点，这不就是尸位素餐吗？”

中央八项规定以及简政放权等一系列制度实施以来，民众的感受是，一些部门“门好进了、脸好看了”，但是“就是不办事”。据北仑区政府法制办主任石剑平介绍，北仑区有80多家行政执法主体，80%以上的法律法规特别是行政法律法规主要靠这些执法主体实施。最近几年，一些行政不作为、慢作为、乱作为情况确实存在。

为官不为，必须严肃问责，但是“仅靠政府自身解决，力量有限，力度也不够。”石剑平无奈表示。

对此，《决定》明确指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”

然而，在中国，检察机关设有民事行政检察科，但这个机构主要是针对民事、行政的诉讼案件提出抗诉。而对非诉讼的行政不作为、乱作为几乎未涉足。

“对行政执法进行检察监督是检察机关的一项职责，浙江省人大常委会通过的《关于加强检察机关法律监督工作的决定》也作了规定，予以明确。”北仑区检察院检察长李钟表示，虽然现行的法律没有明确规定，但检察机关本身有这个部门，现实中老百姓反响又强烈，如今，《决定》又有这样要求，检察机关依照行政法律法规、对照政务公开，应当依法监督。

“检察机关要求介入，我们也有这个需求，双方一拍即合。”石剑平说。

触角伸进去，才能有效监督

2014年7月4日，北仑区检察院和北仑区政府法制办联合出台了《关于在行政执法检察监督中加强协作配合的意见》（以下简称《意见》）。《意见》规定，检察院针对行政执法机关不履行或不正确履行法定职责，出现损害国家利益、社会公共利益或群众合法权益的行为，通过检察建议等方式督促其履行法定职责。

双方通过采取线索移送反馈、联合监督检查、信息资源共享、召开联席会议等方式，实现行政执法内部监督与外部监督的有效衔接，形成监督合力，及时纠正行政违法行为，惩治违法犯罪。

同一天，北仑区检察院出台了《行政执法检察监督工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》），明确受理的案件范围为区委、区人大、区政府、区政协等交办或转办的，上级检察院交办或转办的，当事人或其他利害关系人控告、申诉的，自行发现的等。

区检察院对受理的材料或线索，经审理有监督必要的，30日之内由检察长决定立案。对不构成犯罪的，可以发《检察建议书》，行政机关须在30日内函复。这个暂行规定被区委办和区政府办印发。

“原来，检察机关是只有法院判决进行监督，现实中少之又少，像北仑6年只有一起，而且检察机关的抗诉变成了对法院的监督，对行政机关监督是间接的。民诉法修改后，向前迈了一步。”李钟表示，这种以检察建议的方式，不具有终局性的法律后果，仅仅是一种程序性的监督，并没有干涉行政执法权行使的独立性，更不是用检察权“代替”行政权。

其实，此前的一年里，北仑区检察院已进行了探索，民行科专门做课题研究并付之实践。探索得到区人大和区政府法制办支持，检察院内网率先在宁波市实现与24家行政执法部门内网对接，通过内网，检察官能适时查看行政执法从立案到处理的过程，案件可网上移送，开展执法动态交流。

区政府法制办组织的行政执法专项检查、案卷评查均邀请检察官参加。在此过程中，检察官先后发现并解决了11个问题，并向被评查单位反馈。曾参加过行政执法专项检查的区检察院民行科检察官赵勇说，在检查中，他会打电话给当事人核实。比如在一起区旅游局行政执法案件中，他指出了证据方面的缺失，建议有关部门完善取证工作。

“我们要通过一切机会了解行政执法过程，只有触角伸进去，才能有效监督。”区检察院民行科科长向凯雄表示。

发出检察建议书

胡德云到检察院控告是当地一名律师引导的。之前，胡德云根本不知道检察院有这个职能。

向凯雄接待了胡德云，这位浙江省十佳民行检察官仔细听了老人的投诉，查看了相关判决书。按照《暂行规定》，老人的案件属于行政执法机关是否损害群众合法权益的行为。

物权法规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。城市房地产管理法也规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。

北仑区检察院认为，这两个法律都确定了“地随房走”原则，在当事人申请所涉房屋因法院生效判决变更为胡德云的情况下，该房屋占用范围内的建设用地使用权应一并变更。因此，胡德云在取得房屋所有权后，也应当取得相应的土地使用权。

北侖区检察院向区国土局发出《检察建议书》，建议该局为胡德云核发土地使用权证。

《检察建议书》上午发出，下午，北仑区国土局一名副局长受局长委托和业务科长一起到区检察院解释。“这个案件之前我们就很重视，局里专门开过会研究，因为意见不统一才耽搁了。”这名副局长表示，完全采纳检察建议，并表示感谢。

胡德云很快拿到了土地使用权证。《暂行规定》实施半年里，北仑区检察院共向行政执法机关发出8份《检察建议书》，均在规定时间内得到纠正或回复。

此外，北仑区检察院还对北仑区环保局的一起行政执法案件进行监督。在这起案件中，北仑区一家专门回收、加工处理矿渣的工厂，将废水直接排放到河沟，周边居民投诉不断。区环保局作出停产和罚款处罚，工厂不予理睬，环保局向法院申请强制执行，法院裁定准予强制执行，由环保局实施。

此案的问题在于，环保局从作出行政处罚到申请法院强制执法长达100多天，每次都在法定的最后期限才作出，而且工厂排污一直未停止。法院作出裁定后，环保局又将“皮球”踢给了法院。

在市、区两级检察机关的监督下，这家工厂很快停止生产，后关闭。

“我们政府是内部监督，效果没有检察机关监督大，检察机关可以进一步调查，如果执法人员有渎职、滥用职权等严重情节，可以追究其刑事责任，对行政机关来说能起到震慑作用，所以效果好。”石剑平表示。

仅仅是开了个头

对这一监督机制，行政执法部门普遍感到一种无形的压力。“收到检察建议，一把手第一时间召开会议，落实整改，一点也不敢耽搁。”一位不愿具名的北仑区行政执法部门负责人对记者说，自从有了这个监督机制，就像是悬在头顶的利剑，迫使他们规范执法，严格执法。

事实上，近年来，国内一些地方检察机关也相继开展了行政执法检察监督的探索实践，其做法一般也都是与地方政府或政府相关部门会签规范性文件，对此，最高检也一直予以关注。

在北仑区，除了发检察建议，区检察院还有一个渠道监督行政执法机关，即上报检察信息。去年一个有关劳务派遣用工存在诸多执法问题的检察信息上报浙江省检察院后，经浙江省领导批示，省人社厅通过调研后在全省范围内整改。

北仑检察院去年还立案查办了两起行政执法机关人员涉嫌渎职犯罪案，在行政机关引起不小的震动，成效明显。

李钟觉得，北仑区检察院现在仅仅是开了个头，到目前为止，从联网的信息上发现违法行为的还没有。主要是行政执法机关上网的信息不全，表现在信息上传不及时，选择性上传等等，无法从中掌握执法情况。

“政府行政机关政务公开的理念还不到位，或多或少对检察院的监督有抵触情绪。现行法律法规滞后，使检察监督难以细化。”李钟认为。

“这需要加大宣传力度，让老百姓知道检察机关有这个监督职责，对这块，老百姓的需求很大。”据李钟介绍，今年，他们将在食品安全、环保等老百姓反映强烈的民生领域加大监督力度。

石剑平表示，根据《意见》规定的配合协作机制，区政府法制办下一步重点会在行政执法检查监督和办理行政复议案件中，对那些行政执法机关的具体行政行为违法，侵害国家利益和社会公共利益，交由区检察院处理更为合适的案件，移送区检察院处理。