农村社区社会组织参与提供社区公共服务的理据与价值

孙迪亮

摘要：协同学理论、多中心治理理论和新公共服务理论，以及近年来党和国家的相关会议文件，为农村社区社会组织参与社区公共服务提供了确凿的理论依据和政策依据。当前农村社区公共服务供给主体单一、效率低下、总量不足、结构失衡等问题的存在，以及农村社区社会组织的组织本性与独特优势，决定了其参与提供社区公共服务的必要性和可能性。实证研究已证明，农村社区社会组织参与提供社区公共服务有助于增进社区农民福祉、实现社区和谐稳定、加速基层政府转型和优化社区社会组织自身发展。

关键词：农村社区社会组织；农村社区公共服务；协同供给

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1008-7168（2015）03-0010-08

近年来，随着新型农村社区建设的日益展开和推进，农村社区公共服务的供给成为学界和政界热议的一个重要议题。研究者普遍认为，农村社区公共服务是农民群众迫切需要的基本公共服务，是增强农民对农村社区共同体的认同感和归属感的必要条件[1]。但是，目前农村社区公共服务供给严重不足，尤其在供给主体、社会资本、财政投入等方面陷入困境，其“碎片化”和“分散化”问题十分突出[2]。关于农村社区公共服务的供给思路，国外学者在政府主导供给的基础上提出了私人供给、公私合作供给、第三部门供给等多种供给模式，尤为重视社区公共服务供给中的公民参与和社会组织参与。受国外理论和模式的启发，越来越多的国内学者主张在农村社区公共服务中实现由“国家单方供给”到“社会协同供给”的逻辑转换，构建政府供给、政府与农村社会组织协同供给、私人管理机构供给、农民自我供给等多元化供给机制。而作为农村社会组织的重要组成部分，农村社区社会组织因其活动范围和服务对象的社区性特点，在农村社区公共服务供给中的地位、作用更为突出而重要。所谓农村社区社会组织，一般是指以农村社区居民为主要成员或服务对象、以农村社区为主要活动区域、以满足农村社区居民的各种需求为主要目的、由农村社区单位或社区居民自愿成立和参与的社会组织。既往的理论研究和实践经验表明，农村社区社会组织不仅有助于扩展农村社区的公共空间、优化农村社区的组织结构，而且以其独有的优势参与提供农村社区公共服务，从而成为创新农村社区管理和服务的重要载体。然而，众多的实证研究表明，多数农村社区社会组织参与提供社区公共服务带有一定的随机性、慈善性，存在“自我底气不足”和“外界认同不够”的问题。思想是行动的先导。欲确保农村社区社会组织参与提供社区公共服务的持续性和长效性，基本前提在于进一步厘清农村社区社会组织参与提供社区公共服务的理据与价值。

一、农村社区社会组织参与提供社区公共服务的理论依据与政策依据

由包括农村社区社会组织在内的社会组织参与提供农村社区公共服务，是法国、日本、韩国等诸多国家长期采用的、具有确定实效性的成功做法，因而具有丰厚的经验支持和实践依据。在国内，提供农村社区公共服务多被视为县乡行政部门的“专利”，农村社区社会组织的参与长期得不到应有的重视和支持。因此，有必要先从理论与政策层面加以发掘，以确认农村社区社会组织参与提供社区公共服务的理论基础与政策空间。

（一）农村社区社会组织参与提供社区公共服务的理论依据

由社区社会组织提供社区公共服务，多见于并成熟于西方发达国家，国际上流行的许多理论流派也为此提供了科学的理论解说。总体来看，以下三种理论具有更为直接和强大的解释力。

一是协同学理论。由德国理论物理学家哈肯在20世纪70年代提出的协同学理论，后被延伸引用到社会科学领域，意在强调社会发展诸要素的相互合作、协调同步与和谐共生。在协同学理论视域下，欲提高公共服务供给的效率和质量，必须促成政府、市场和社会这三者的良性互动，进而达成协同。在现代社会公共服务供给系统中，政府、市场、社会这“三驾马车”缺一不可，三者在互相调适、协同合作的过程中，共同满足整个社会对公共服务的需求。一般而言，政府主要负责提供纯公共服务（或称基本公共服务），市场主要负责提供私人服务，而社会协助政府提供准公共服务。同理，在农村社区公共服务的供给系统中，协同学理论同样具有适用性和解释力，需要政府、市场和农村社区社会组织同向发挥作用，从而实现农村社区公共服务的协同供给与“帕累托最优”。

二是多中心治理理论。多中心治理理论是奥斯特罗姆夫妇在公共管理研究领域提出的一种理论，其核心主张是强调自主治理，允许多个权力中心和服务中心的存在。与“自上而下”的单中心治理机制不同，多中心治理机制是基于“自下而上”的、多个决策中心协同并存的治理机制。多中心的治理机制具体体现在农村社区公共服务的供给中，要求打破政府的垄断供给主体地位，而代之以农村基层政府、农村社区居委会、农村社区社会组织、农村社区居民等多元主体的积极参与，从而建立起基于多元主体协同合作的农村社区公共服务供给机制。这种供给机制不仅能够有效克服单中心供给中存在的低效、无序等弊端，而且能够更好地适应农村社区居民对社区公共服务的多样性需求，使之享受到更高效、更优质、更价廉、更为个性化和多样化的公共产品与服务。

三是新公共服务理论。由美国公共管理学家罗伯特·登哈特和珍妮特·登哈特在20世纪80年代提出的新公共服务理论认为，公共行政的宗旨是服务，政府必须树立共享的、集体的公共利益观念，积极履行向公民放权和为公民服务的职责，而不是为其“掌舵”或“划桨”。这一理论的核心价值在于强调政府的公共服务职能，强调政府管理要以公民公共利益需求为导向，在尊重公民权、引导公民参与和实现民主对话的基础上，建立政府与社区、民众之间的互动合作机制。新公共服务理论对于我国创新农村社区公共服务机制具有很强的理论指导作用，它启示我们：在农村社区公共服务供给过程中，不仅要明确政府的主体责任，更要充分挖掘市场力量，积极引入社会资本，实现农村社区公共服务投资方式的多样化和供给主体的多元化，其中自然包括要充分发挥农村社区社会组织的作用。

（二）农村社区社会组织参与提供社区公共服务的政策依据

积极引导各类社会组织协同参与社会管理和公共服务，是近年来国家政策的一大亮点和热点。2006年4月，国务院颁布实施的《关于加强和改进社区服务工作的意见》，就城乡社区公共服务的供给主体提出了三点基本要求：一是充分发挥社区居委会的作用；二是培育发展社区服务民间组织，开展社区志愿服务活动；三是鼓励和支持各类组织、企业和个人参与提供社区服务。可见，国家对社会组织参与提供社区公共服务寄予了厚望。2007年党的十七大报告首次把社会组织置于全面推进社会主义建设“四位一体”的战略高度进行了系统论述，从而赋予了社会组织重要的历史使命。报告在谈到“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”时，明确提出了“重视社会组织建设和管理”的要求，这就昭示我们：社会组织不仅是调动公民参与、创新社会管理的重要载体，而且可以成为提供公共服务的重要依托。2008年党的十七届三中全会在论述“健全农村民主管理制度”时，提出要“培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能”。2010年“中央一号文件”在谈到“完善农村基层治理机制”时，进一步明确提出要“开展农村社区建设创建活动，加强服务设施建设，培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织”，这就为农村社区社会组织的建设与发展指明了方向。在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中，不仅明确提出了“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，着力保障城乡居民生存发展基本需求，着力增强服务供给能力，着力创新体制机制，不断深化收入分配制度改革，加快建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步推进基本公共服务均等化”的总体目标，而且强调实现这一目标的基本要求之一是：“创新基本公共服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率。”2011年民政部在《城乡社区公共服务体系建设“十二五”规划》中进一步明确提出，要“构建以居民需求为导向、以政府为主导、社区参与的多元化供给机制”。而“形成多元参与、公平竞争的格局” 和 “构建以居民需求为导向、以政府为主导、社区参与的多元化供给机制”的过程中，显然不能无视社会组织的存在。为此，国务院在2011年公布的《社区服务体系建设规划（2011-2015）》中明确提出，每个社区最少应建立 5个民间（社会）组织。2012年党的十八大报告指出，要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。党的十八届三中全会进一步提出：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”2014年春，国务院总理李克强在政府工作报告中又提出：“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。健全村务公开、居务公开和民主管理制度，更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。”

通过以上对党和国家相关会议文件与政策的梳理，不难看出，在新世纪、新阶段，党和国家越来越重视包括农村社区社会组织在内的社会组织的建设与发展，越来越重视其在参与提供公共服务中的地位和作用。换言之，积极引导社会组织参与提供公共服务，已经成为时代发展的必然选择和社会各界的热切期盼。在此现实背景下，倡导和研究农村社区社会组织参与提供农村社区公共服务，显然具有确定的政策依据和重要的现实意义。

二、农村社区社会组织参与提供社区公共服务的实践依据

上述理论依据和政策依据，只是为农村社区社会组织参与提供社区公共服务提供了必要的理论支撑和政策前提，但并不必然意味着农村社区社会组织参与提供社区公共服务的现实合理性。还必须进一步从实践层面加以分析，以确认农村社区社会组织参与提供社区公共服务有无必要和可能。

（一）农村社区社会组织参与提供社区公共服务的必要性

近年来，随着新农村建设和农村城镇化的快速推进，新型农村社区建设稳步展开。在很多农村地区，村庄合并如火如荼，农民已从分散而破旧的平房搬进现代化的新楼房集中居住，农村社区在形式上已经建立起来。但是，农村社区公共服务并没有完全同步，其供给严重滞后于社区农民的公共需求，农村社区公共服务的供需矛盾非常尖锐，这不仅给社区农民的日常生活带来诸多不便，而且使那些尚未展开新型社区建设的地方和农民望而却步，进而严重阻滞新型农村社区建设的进一步展开。具体而言，当前农村社区公共服务供给中存在两个最突出的问题。

一是供给总量不足、结构失衡。由于历史的原因，我国农村的公共服务供给水平一直偏低，且严重落后于城市，从而造成农民看病难、上学难、养老难、就业难等一系列问题。随着农民收入水平和生活水平的提高，农民需求日益由较低层次的“生存型”转向较高层次的“发展型”和“享受型”，从而致使上述问题更加突出。在近年的新型农村社区建设过程中，农村公共服务供给的总体水平虽有所提高，但多数地方往往偏重于对乡村道路、供水供电、农民新居、农业水利设施等“硬性”公共服务的建设和供给，对社区医疗卫生、社区文化教育、社区养老、社区治安等“软性”公共服务的供给明显不足。据樊静等人于2013年5月对山东省烟台市2个乡镇8个村的问卷调查，“在农村公共服务的供给中，农民普遍比较关切基础教育、医疗保障和养老问题。从调查结果看，认为子女上学负担非常重和重的分别占22.8%和48.0%，而在‘认为目前最需要哪些方面的公共服务？回答中，医疗服务与保障占回答者比例的65.8%，农民在得病后选择‘自己买点药吃的高达41.7%，甚至有7.9%的人选择‘硬挺着。在最需要的公共服务回答中，选择养老的占回答者比重的46.1%，农民仍有11.9%和15.9%选择‘靠子女和‘靠存钱来解决自己的养老问题”[3]。

二是供给主体单一、效率低下。西方发达国家的成功经验表明，在农村社区公共服务供给体系建设中，应按照公共物品的类型、特点和层次，构建政府、农村社区、社会组织、私人部门等多种力量共同参与的供给主体结构，如此才能切实提高农村社区公共服务供给的质量和效率。但长期以来我国各级政府是农村公共服务主要的甚至唯一的供给主体，忽视甚至排斥社会组织和私人部门的参与供给；并且政府在决定农村公共服务供给的内容和方式时，由于排除了社会组织以及其他供给主体的竞争压力，习惯于采取自上而下的单向性决策和行动，而忽视基层农民对自身利益需求的表达权和抉择权。这种思维定势和行为惯性，也沿袭和体现到了农村社区公共服务的供给中。然而，囿于财力的限制，各级政府对农村社区建设的资金投入相对不足，而对农村社区公共服务特别是“软性”公共服务更是爱莫能助。即便提供一些公共服务项目，也往往因非社区农民所急需而效率低下、实效较差，无法满足社区农民日益多样化的需求偏好①，从而最终陷入“出力不讨好”的尴尬境地。同时，随着农村社区流动性、开放性日益增强，大量青壮农民流出，进一步加剧了农村社区公共服务供给主体匮缺的问题。

总之，理论研究和实践经验证明，要解决农村社区公共服务的供需矛盾，完全依靠政府和市场的力量是不现实的。在农村社区公共服务需求日趋增量化、多样化和个性化的背景下，有限的公共服务供给与社区农民日益增长的需要之间的矛盾越来越突出。欲破解这一矛盾，有必要求助于包括农村社区社会组织在内的各类社会组织，重视发挥其在提供农村社区公共服务的作用。

（二）农村社区社会组织参与提供社区公共服务的可能性

上述分析表明，让农村社区社会组织参与提供农村社区公共服务是必要且重要的，但这是否仅是他者的一厢情愿？农村社区社会组织是否愿意、有无可能参与提供农村社区公共服务呢？回答是确定无疑的。农村社区社会组织的组织本性及独特优势，决定其理应参与提供社区公共服务。如前所述，规范意义上的农村社区社会组织是以社区农民为主要成员或服务对象、以满足社区农民的各种需求为主要目的、由农村社区单位或社区居民自愿成立和参与的社会组织，其成立和发展的基本宗旨和目的就是为社区农民提供公共服务。如果农村社区社会组织不愿或不能为社区农民提供公共服务，就失去了存在和发展的价值，甚至会蜕变为有名无实的“伪社区社会组织”。换言之，一个农村社区社会组织只要还承认自己是一个社区社会组织，即应责无旁贷地为社区农民提供公共服务。不仅如此，农村社区社会组织的基本特征使其在提供社区公共服务中，具有较之于政府部门与市场部门而言的独特优势。第一，农村社区社会组织所具有的非营利性和公益性特点，使其去除了营利的压力和逐利的冲动，能够更加专注于公共服务，注重培养和充分激发组织成员的公益意识，从而更为积极主动地将全部精力和资源投入到非营利性、公益性极强的社区公共服务中来，而这恰恰是政府部门与市场力量所难以做到的。第二，农村社区社会组织具有鲜明的社区性，它们植根于农村社区，直接面向广大社区农民，易于采集社情民意，能更好地了解社区农民的现实需要，具有自下而上的决策机制和服务机制，这决定了它们在向社区农民提供公共服务时更具针对性，能够以灵活多样的方式满足社区农民的公共利益需求。第三，农村社区社会组织具有草根性、多样性的特点，它们贴近农村基层，与基层农民有着天然的密切联系，甚至成为某些农民的“主心骨”和精神皈依，这决定了它们能够以自组织的方式实现农村社区的社会整合，较易实现社区农民利益需求的顺畅、有序、及时的表达，从而可以对上向政府反映社情民意、实现所属群体利益的下情上达、成为联系政府与社区农民的纽带，对下实现党和政府方针政策的上情下达、把握社区农民需求的动态变化、向社区农民提供多样化的服务。

三、农村社区社会组织参与提供社区公共服务的现实价值

农村社区社会组织参与提供农村社区公共服务不仅是必要的、可能的，而且现有的实证资料表明，各类农村社区社会组织已经作为农村社区公共服务供给体系中的重要生力军，大量参与到农村社区公共服务的提供中，从而表现出重要的现实价值。对于农村社区社会组织参与提供农村社区公共服务的现实价值，笔者无意于泛泛而论，以下仅从增进社区农民福祉、实现社区和谐稳定、加速基层政府转型、优化社区社会组织自身发展四个层面进行分析。

（一）增进社区农民福祉的重要途径

如前所述，当前农村社区公共服务存在供给主体单一、总量不足、结构失衡、效率低下等问题，而由农村社区社会组织参与提供农村社区公共服务，可以有效地缓解这些问题，提高农村社区公共服务供给的质量和效率，从而增进社区农民的福祉。

一是通过科技服务队、维修服务队、慈善公益协会等社区社会组织，可以有效地整合社区的土地、资金、技术、信息等各种资源，向社区农民提供生产生活服务，进而有利于改善农村社区的经济社会发展条件和提高社区农民的经济收入，更好地实现社区农民的经济利益。比如，福州市福清市农村社区综合维修服务行业协会仅2013年组织会员单位在农村开展公益活动25批次，维修农机具和各类家用电器85071件，接受咨询服务29599人次，提供零部件187038件，年下乡下点共计48人次，深得社区农民之好评[4]。广东省揭阳市揭东区埔田镇牌边村公益理事会自2011年成立以来，“协同村委会大力推进饮水安全工程建设，筹集330万元铺设全村自来水管网；筹集300多万元拓宽村道；筹集120多万元建成4个垃圾集中堆放点”[5]。再如，山东省莱西市东庄头村老年协会坚持“六自”的方针（自力更生、自食其力、自筹资金、自主经营、自负盈亏、自强不息）办实体，几年来共投资120万元绿化美化村庄，大大改善了村庄的经济社会环境[6]。

二是通过卫生、法律、心理咨询等各类贴近社区农民生活的社会组织，能够使农村居民像城市居民一样便捷、优质地享受到医疗卫生保健、法律知识宣传、心理健康教育、安全教育等公共服务；通过腰鼓队、健身队、书画协会等各种文体情趣类社会组织，可以组织开展社区农民喜闻乐见的各种文体活动，进而陶冶农民的情操，革除农村的陈规陋习，丰富农民的文化精神生活。例如，山东省莱西市的法律工作者协会联合农村基层法律服务所，长期开展“法进农家，法律护农”公益活动，将法律引入农民的田间炕头，提高了农民的法律素养和农村的法治水平；莱西市成立的80多个戏迷俱乐部和100多支秧歌队、锣鼓队，在促进农村社区文化建设方面发挥了重要作用[6]。再如，浙江省乐清县的“爱心话聊志愿者协会”自成立以来，向城乡弱势老人赠送各种科普资料2500多册、保健资料1000多份，有力促进了城乡社区文明建设[7]。

三是农村社区社会组织还可以专门为农村社区弱势群体提供支持和帮助。比如，依托老年协会、志愿者服务队、爱心救助社等互助类组织，有助于完善农村社区的基本养老保障、最低生活保障等制度，有效地缓解社区孤寡老人、残疾人、贫困家庭和外出务工家庭留守儿童的实际生活困难。笔者在山东省莒县城阳街道的墩头社区调研时得知，该社区常年设有一个名曰“爱心合作社”的志愿服务组织，其成员主要由青年夜校学员、“彩虹之家”学员的父母、爱心志愿者组成，除向社区农民提供信息咨询、家电维修、水电维修等社区综合服务和环保宣传、法律宣传、消防宣传、反邪宣传、计生宣传等社区文化服务外，还有两项专门针对社区弱势群体的服务内容：一方面是社区老年人关爱，包括日常帮扶、节日慰问、生活照料、走访慰问、读书聊天、代办跑腿等；另一方面是社区青少年关爱，包括假日活动、课外阅读、作业辅导、绿色上网、心理咨询、素质拓展等。

（二）实现农村社区和谐稳定的重要依托

农村社区在本质上不是一个地域概念，而是一个组织概念，它必须让社区成员相互联系、相互交往、相互信任，从而形成一个具有高度归属感、认同感的生活共同体。而农村社区社会组织的存在和发展，则为增进社区成员之间的联系、交往和互信，进而维系农村社区的内聚力和稳定性提供了重要平台。进而言之，农村社区社会组织通过向社区农民提供公共服务，能够对农村社区和谐稳定产生积极的促进作用，这至少表现在两个方面。

一是通过增强社区农民的公共精神而促进社区和谐稳定。农村社区是社区农民荣辱与共的生活共同体，而社区农民的公共精神是维系社区和谐稳定的灵魂和内在动力。长期以来，农民的主体意识比较薄弱，没有形成强大的合作意识和公共精神，农民对农村社区的认同感和归属感不强，从而致使农村社区“形合神散”，不利于自身的和谐稳定。农村社区社会组织以社区农民为主体，从社区农民实际需求出发去发现问题、开展活动和提供公共服务，能够进一步深化社区农民的日常交往和密切农民的日常联系，并在此过程中倡导和传播平等、博爱、互惠、宽容、奉献等价值和规范，塑造社区农民的公共精神，增强社区的凝聚力和向心力，从而为社区稳定和谐发展提供良好条件。另外，农村社区社会组织通过经常开展各种社会活动，组织社区农民积极参与，可以增强农民对社区的认同感和归属感，这也有利于农村社区的和谐稳定。

二是通过化解社区矛盾而促进社区和谐稳定。农村社区是否和谐稳定，与社区农民的利益表达是否顺畅有直接关系。如果社区农民的意愿得不到充分表达、合法权益得不到充分保护，有可能酿成许多矛盾和冲突，从而有损农村社区的和谐稳定。然而，由农村社区社会组织参与提供社区公共服务，可以使社区农民的利益诉求得到有序而充分的表达，从而能够维护农村社区的和谐稳定。一方面，农村社区社会组织作为社区农民与农村基层政府之间的联系桥梁和基层社情民意的反馈平台，既可以把政府的相关政策方针及时传达给社区农民，又可以将社区农民的利益诉求反馈给政府，进而建立起一套畅通的利益表达机制，化解社区农民与基层政府之间的矛盾冲突，保障农村社区的社会稳定。另一方面，农村社区社会组织（特别是维权类社会组织）可以通过直接开展纠纷排解、矛盾化解、治安巡逻、法律咨询、心理疏导、精神慰藉等活动，充当利益调整和矛盾调处的润滑剂、稀释液，从而促进邻里和谐与社区稳定。比如，闻名全国的“枫桥经验”之所以能够做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地解决”，一个重要原因就在于充分发挥社区社会组织的作用。在浙江省诸暨市的枫桥镇，“禁毒协会、帮扶帮教协会、护村队等群众性自治组织在各个村比比皆是，行业性专业调解组织成为枫桥最典型、最活跃的民间自治力量”[8]。再如，杭州市的“和事佬”协会借助于串门促和制、坐堂问诊制、联席会诊制、信息反馈制、纠纷回访制等，并通过志愿调解、自助调解、律师调解等形式，分别应对纠纷初起、发展与激化阶段的社区矛盾，对维护社区和谐稳定发挥了积极作用。除了官方推广的“和事佬”协会外，杭州市还存在诸如“和谐理事会”、“红巷老舅妈”、“调解劝和服务队”等草根组织，它们也在调处社区矛盾方面成效显著[9]。安徽省凤台县的钱庙社区（原钱庙村）依托“钱庙社区理事会”这一社会组织调处社区各种矛盾和纠纷，几年来共成功调解民事纠纷76 起，全村未发生一起“民转刑”、“民转治安”案件，钱庙村也由几年前有名的上访村转变为现在的零上访村[10]。

（三）加速农村基层政府转型的重要动力

在传统计划经济体制下，我国社会格局呈现出典型的“强政府弱社会”之特征，各级政府往往以“全能型政府”自居，包揽了许多本应由社会组织承担的社会事务，不仅充当公共服务的提供者，而且成为公共服务的生产者、监督者，甚至不允许任何社会组织和私人部门参与提供公共服务。这种做法不仅造成政府机构臃肿、人浮于事，加大了政府的财政负担，导致其在经济上不堪重负，而且无益于提高公共服务供给的总量、效率、质量及其长效性，甚至因不能满足民众对公共服务的需求而导致政治层面上的政府合法性危机。实现政府转型，就是要求政府由过去对社会事务的全面包揽和垄断控制，转变为有所为有所不为的宏观社会管理，建设有限型政府和服务型政府。服务型政府的特征突出表现在：“在政府职能结构中，公共服务职能成为政府的主要职能或核心职能；在政府组织结构中，公共服务部门成为政府的主要部门或核心部门；在政府财政支出结构中，公共服务支出应成为政府的主要支出；服务型政府同时必须是民主政府、责任政府、法治政府和廉洁政府；服务型政府的运行机制必须规范有序、公开透明、便民高效。”[11]但在我国农村，农村基层政府在农村社区公共服务供给中明显存在着缺位、越位、不到位的现象，不能有效地满足社区农民的公共服务需求。在农村社区建设中，虽然几乎每个社区都成立了社区服务中心，但它们“几乎成了一些行政机关的下设机构，种种活动、检查、会议、材料令社区干部疲于应付，而且多为行政事务性工作。‘六多，即台账资料多、调查报表多、证明盖章多、会议活动多、检查考核多、硬性指派多，成为当前社区工作的真实写照”[12]（p.213）。 在这种情况下，迫切需要社区社会组织填补到农村社会微观管理和公共服务供给中去。一方面，农村社区社会组织参与提供社区公共服务，可以促使农村基层政府对农村社区的管理方式从微观管理转向宏观扶助，缓解农村基层政府的财政压力，提高政府公共服务供给的效率和质量；另一方面，社区社会组织可以成为联系社区农民与政府部门的桥梁，使政府部门能更清楚地了解社区农民的利益诉求，提高政府供给社区公共服务的针对性和实效性，使农村基层政府加快向服务型政府转变。

（四）优化社区社会组织自身发展的重要条件

能否得到社区农民的广泛信赖和认同，是决定农村社区社会组织的产生、存在和发展的关键内因。如果得不到社区农民的信赖和认同，农村社区社会组织就如同丧失了生存土壤的植物，只能逐步走向衰亡。农村社区社会组织通过向社区农民提供公共服务，帮助社区农民解决关系其切身利益的公共事务和现实问题，能够给社区农民带来实实在在的好处，自然能赢得社区农民的认同、信赖和支持，从而为社区社会组织的发展壮大奠定坚实的群众基础。不仅如此，社区社会组织在社区公共服务领域的良好表现和积极作用，反过来又可以激励那些抱有质疑态度、处于观望状态的社区农民主动加入社区社会组织，积极配合和参与社区社会组织的活动，为社区社会组织的持续发展注入新的活力和充足后劲。而农村社区社会组织的持续健康发展，又能为社区农民提供更多更好的公共服务，从而进一步提升社区社会组织的认同度、公信力和美誉度，甚至能增大社区社会组织对社区政治、社会事务的影响力和决策权。例如，始建于2002年的河南省登封县周山村手工艺品开发协会，在成立之初只是一个社区妇女经济互助组织，但它后来积极参与农村社区公共事务，成为社区中颇有影响力的社会组织。在2008年的村委换届选举中，该协会有2名成员入选。2009年，该协会12名成员又作为特邀代表参与本村 “村规民约”的修改[13]。可见，通过“提供服务——赢得信赖——发展壮大——提供更多服务”这样一个良性循环，确保了社区社会组织的蓬勃生命力。

注释：

①目前，社区农民的阶层分化已经十分明显。据笔者近期对山东省章丘市农村社区的调查，在该市社区农民中，传统小农占17.9%，专业大户占11.2%，农民工占27.9%，个体工商户占29.5%，企业管理者和出资者占9.8%，其他占3.7%。不同阶层农民的从业形式、思想观念、生产生活方式均存在较大差异，由此导致了其公共服务需求的多样化和易变性。

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[责任编辑：杨健]