浅析加强地方政府国库资金管理

[摘要]目前，在国库资金管理中存在暂付款大量占用专项资金；转移国库资金行为；虚列支出；通过暂存款过渡非税收入，调节年度间收支；财政专户清理整顿不彻底，核算管理不规范等问题。产生问题的主要原因是财政收入增长放缓或下行，暂付款占用超过了地方财政的承受能力；洪涝灾害致使暂付款增加，部分市、县占用了中省专项资金；为完成任务指标，列支并转移国库资金等。提出科学管理使用国库资金，规范党委、政府财政支出行为，实行专项补助资金封闭式管理，建立财政资金使用决策重大失误责任追究制度等对策建议。

[关键词]地方财政；国库资金；黑龙江省

[中图分类号]F812[文献标识码]A[文章编号]

2095-3283（2015）05-0158-03

[作者简介]薛锋（1969-），男，汉族，河南西峡人，财务总监，研究生，研究方向：财务监督检查。

近年来，受国际市场疲软和国内经济下行的影响，我国部分市县财政收入下降成为不争的事实，财政支出捉襟见肘。2013—2014年，财政部要求各地方财政部门加快预算执行进度，财政结余结转资金要按比例压缩，清理整顿财政专户。在新的经济、政策形势下，国库资金管理中出现的主要问题也相应出现了新变化。本文结合黑龙江省部分市县国库资金管理的具体情况分析其存在的问题及原因，并提出对策建议，以期能为加强地方政府国库资金管理提供借鉴。

一、国库资金管理中存在的问题

（一）暂付款大量占用专项资金

一些地方政府为拉动经济增长，投入较多的财政资金用于市政建设、园区设施建设、公路、铁路和机场建设等，导致国库暂付款象滚雪球一样越滚越大，直接导致了大量的财政专项资金被占用，专项资金无法及时拨付到项目或部门，影响了财政资金的使用效益。同时，部分出借资金由于企业效益下滑等原因，难以按期回收，时间长了容易形成呆账、死账，增加了财政风险，致使财政资金良性运行被打破，形成了潜在的资金隐患，财政资金一旦紧张，就没有更多的机动财力可供临时调度和应急使用，难以保证重大灾情、疫情和其他突发性事件的用款。长此以往，地方财政容易出现“空壳”效应、资金周转困难，一方面削弱了地方经济发展的实力，另一方面资金难以及时、足额拨付到项目，影响到地方政府的信誉，无形中削弱了地方经济发展的软实力，制约了财政经济健康运行。

（二）转移国库资金

随着近年来中央转移支付的持续增长和国库集中支付制度的实施，财政国库资金余额经常保持在较高水平。面对数额较大的库款，一些地方财政部门采取了一些违规的做法，有的将财政国库资金调入财政资金专户直接用于投资理财；有的为调节当年支出进度将财政国库资金转入支付中心实有账户，然后再陆续下拨；有的将财政国库资金转入城投公司或其他行政事业单位，用于预留工资、工程款等机动财力在下年转回国库支出。上述行为不仅违反相关财政法规制度规定，也加大了财政国库资金安全风险。

（三）虚列支出

2003年，依据财政部印发的《地方财政实施财政国库管理制度改革年终预算结余资金会计处理的暂行规定》（财库〔2003〕126号）文件，对地方实行财政国库集中支付形成的年终预算结余资金可按个别事项的权责发生制账务处理，将国库管理改革试点形成的年终预算结余资金挂入“暂存款”科目，决算中列作支出。对个别事项实施权责发生制账务处理是符合现行政策的。但调研发现，虚列支出是县级财政决算中普遍存在的突出问题，一些地方财政局存在滥用权责发生制账务处理办法的情况，如将年末未支出的专项资金全部列支挂入“暂存款”科目；将当年未支出的财力结余全部列支挂入“暂存款”科目，将当年未支出的基金结余全部列支挂入“暂存款”科目，预提下年度取暖费、偿债金等费用列支挂入“暂存款”科目。虚列支出具有较大的危害性。一是较多的财政资金滞留国库，未能发挥财政资金应有的效益，降低了资金的使用效率。二是地方财政通过虚列支出，形成地方政府年度决算支出的虚高，不利于上级财政掌握真实的支出需求。三是虚列支出挂入国库暂存款后，产生了较大的机动财力，地方政府和财政部门不用人大审批，就可将这些资金用于对外借款等，既加大了财政资金的风险，也增加了廉政风险。

（四）通过暂存款过渡非税收入，调节年度间收支

近年来，财政部门侧重关注预算资金的管理，并在财政国库管理制度基础上，对预算资金建立了比较完善的管理制度。但对国库“暂存款”科目的来源、使用还缺乏有效的监督管理机制。由于政府不对国库“暂存款”科目的收支进行审核，“暂存款”的使用相对预算资金较为宽松，部分地方政府财政部门就将收到非税收入挂在“暂存款”科目下，不计入“收入”科目，第二年，再将这部分资金转出，调回到非税收入上缴单位重新入库，达到非税收入的年度间以丰补歉，调节收入进度目的。

（五）财政专户清理整顿不彻底，核算管理不规范

财政专户是国库单一账户的重要组成部分，加强与规范财政资金专户管理，是深化财政国库管理制度改革，堵塞财政资金安全管理漏洞的重要措施。近年来财政部门加大了财政专户清理整顿力度，也取得了一定成果，但在调研中发现仍有一些地方存在问题，一是部分市县未完成财政专户清理整顿工作。有的市县财政专户未归口国库部门统一管理；有的市县隐瞒未报擅自开设的财政专户；有的市县应撤未撤财政专户及其他财政账户。二是部分市县财政专户核算和管理不规范。有的市县将再就业、民政等社保类专项资金仍在社保基金财政专户核算未纳入国库集中支付；有的县将非专户管理的资金纳入财政专户核算；有的县在非税收入归集专户中核算支出性质的资金；有的县专项支出类财政专户核算内容与开设规定不符；有的市县未将财政专户变更情况上报省财政厅和人民银行备案。

二、产生问题的主要原因

（一）财政收入增长放缓或下行，暂付款占用超过了地方财政的承受能力endprint

近两年，受国际市场疲软和国内经济下行的影响，黑龙江省企业效益下滑，项目推进不力，部分地市一般预算收入不仅未实现增长，甚至出现了大幅缩水，地方财政没有更多的财力对暂付款进行列支处理，同时，一些已投入项目还需要追加资金支持，致使暂付款持续增加，除占用了本级财力之外，还占用了中省专项资金。例如某市受近两年国际、国内经济大环境影响，国内煤炭市场持续低迷，严重影响地方财力，2013年财政收入同比下降2816%，造成预算资金捉襟见肘，导致暂付款增加，占用专项资金。

（二）洪涝灾害致使暂付款增加，部分市、县占用了中省专项资金

2013年黑龙江省部分沿江市县遭受了严重的洪涝灾害，不仅造成部分市、县财政收入减少，而且为抗洪救灾、安置灾民、灾后重建、保证社会稳定等，地方财政投入了大量资金，双重因素的作用下，由于一些市、县当年的财力不足，没有财力解决，未能全额列支，或将抗洪救灾资金进行了列支，但却挤占了年初预算安排的其它支出，未列支的资金放在暂付款中，有的市县在暂付款占用本级财力不够时，还占用了中省专项资金。

（三）地方政府大搞项目建设发展地方经济，财政投入过多，大量垫付、预付资金

地方财政一方面要保民生、稳增长，不断加大民生工程配套资金、融资还本付息和兑现企业优惠政策、促进企业发展等方面的投入，另一方面，过量推进城市建设、工业园区建设和新农村建设等重点工程建设，为支持这些项目的开工建设，地方政府耗费了大量的财力，同时，为急于求成，在争取和等待国家、省级层面的支持中垫付或预付了大量的资金。这些项目由于时间跨度大，许多还在建设中，尚未进行决算验收，财政投入在账务处理上只有挂“暂付款”科目，时间一长，项目和金额不断增多，在地方财力不允许的情况下，占用了中省专项资金。

（四）为完成任务指标，列支并转移国库资金

如黑龙江省许多工程类专项资金到达较晚，由于受天气及季节性气候条件制约，个别项目在冬季被迫停工，不能按期完成当年支出任务，同时，按上级财政部门的要求，控制压缩暂付款、暂存款规模，各级政府为了完成财政支出进度指标，年末采取“以拨作支、库款搬家”的方式将资金转出国库，使国库资金在表面上形成支付。

（五）隐藏财力，争取上级补助资金

黑龙江省经济欠发达，各级政府的财力状况都比较困难，许多地方财政部门通过虚列支出扩大财政赤字，争取上级补助资金。

（六）银行揽储造成国库资金转移

国库资金被占用或转移，还有一个重要因素就是来自商业银行建户揽储。一些市县地方商业银行为了“拉存款”，不惜动用上级政府领导、有关上级主管部门等方面的关系给财政施压，要求建专户并达到一定的存款数额和期限，市县财政局迫不得已将国库资金存入各商业银行。

三、对策建议

（一）立足本地实际，科学管理使用国库资金

通过加强国库管理，加大收入管理力度，保持稳定、均衡的财政收入入库，同时，及时掌握、控制预算单位的用款需求，减少闲置资金，弥合资金缺口，最大限度提高国库库存资金使用效率，在财政可承担的范围内，适度融资，增加资金杠杆作用，促进地方经济发展。

（二）出台相关文件规范党委、政府财政支出行为

国库资金被随意调度和大量占用，不仅影响了财政宏观调控能力，也威胁到财政资金的安全。一些市县政府领导随意调度、占用国库资金原因在于限于人事管理体制，地方财政局长没有能力阻止这些行为的发生，建议出台相关文件，规范党委、政府财政支出行为，严禁市县政府领导随意调度、占用国库资金，严禁挪用专项资金搞建设，做到有预算、有支出，减少支出挂账；本着保吃饭、保稳定、量力而行的原则，将国库资金支出控制在合理的范围内，杜绝盲目攀比、超财力建设等问题；对于符合财政法规规定、确实需要财政国库资金对外借款的，要有本级政府规范性文件做依据，并完善相关借款手续，限期收回。

（三）加强监管对专项补助资金实行封闭式管理

当前财政在国库存放的专项补助资金，由于缺乏有效的监督，各地财政部门在本级财力不足时，不同程度上存在挪用和占用专项补助资金的问题。建议在人民银行国库部门开设专项补助资金账户，将财力资金和专项补助资金在人民银行实行分户管理，专项补助资金直接拨到专项资金管理账户，加强人民银行对专项补助资金有效监控，充分发挥人民银行在经理国库过程中的事前审核、事中逐笔实时监督的作用，做好与财政部门专项补助资金余额对账工作，及时发现违规情况并依法拒绝办理或督促纠正，有效防范有意截留、挪用、占用国库资金、专项资金等违规情况发生。

（四）加大占用国库资金清理力度

各市县要上报国库资金占用清理计划，抓紧清理回收，对应由本级财力承担的支出项目要通过年度预算安排或超收进行核销处理；对超支挂账中属于费用性质的资金占用，列入2013年调整预算，予以核销；属于建设性质的资金占用，有财力的用财力解决，无财力的通过融资公司借款归还国库；属于企业借款，限定期限收回。

（五）增强法制观念，加大监督力度

各级财政及预算部门应加强依法理财的观念，规范财政收支行为，严禁超预算，没有支出计划拨款，严格执行《总预算会计制度》《预算法》等相关法规制度。摒弃不合理、不合规的做法，按照现有财务制度，如实反映预算支出，保证总预算会计核算的真实性；针对我国现阶段财政总预算管理的现状，财政及相关监督管理部门应加大监督和处罚的力度，有效遏制财政总预算虚列支出、转移国库资金等问题。

（六）建立财政资金使用决策重大失误责任追究制度

在充分明确地方党政领导、人民银行、财政部门在国库资金收支监管职责的基础上，对地方党政领导干预财政、插手具体项目造成巨大损失的；对未按程序进行决策的，对超越职权实施决策的；对承办人不履行或者不正确履行职责，导致决策过错后果发生的；对审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未予纠正，导致决策过错后果发生的相关人员进行责任追究，从根本上杜绝占用国库资金、转移国库资金等违规现象的发生。

（责任编辑：梁宏伟）endprint