积极探索鄱阳县精准扶贫的有效途径

朱虹

贫困问题是一个世界性的难题，它不仅是人类健康长寿的主要制约因素，更成为人类社会可持续发展的桎梏。近年来，按照省委、省政府的统一部署，我们对口挂点鄱阳县的定点扶贫工作，与省有关部门和地方一起，积极探索扶贫开发工作的有效途径，切实发挥扶贫资金的使用效益，取得一定成效。

一、鄱阳县扶贫开发工作取得明显成效

近三年，各级财政向鄱阳县投入扶贫资金1.99亿元，其中，中央和省级财政扶贫资金1.78亿元，市级952.04万元，县级配套1237.26万元，真正实现了“三个确保”，即确保和谐稳定，确保资金安全，确保项目成效。

一是推进了贫困村村庄整治。鄱阳县把扶贫开发与新农村建设有效结合起来，以村级规划为引领，以基础设施建设为重点，整合资源，整村推进，有效地改变了贫困村落后面貌。三年来，全县用于整村推进投入财政扶贫资金1.96亿元，整合其它资金4250.8万元，建设项目728个，项目覆盖户数192993户（其中贫困户12790户），覆盖人口数839690人（其中贫困人口53860人），支持205个贫困村开展项目建设，集中力量解决交通、饮水、环境整治、农田等基础设施建设，改善了贫困村环境与生态建设，打造了贫困村社会事业发展平台。一大批受到扶持的贫困村生产生活条件和人居、生态、发展环境明显改善，成为新农村建设的示范点。与此同时，加强了灾后恢复生产的扶贫，拨付灾后恢复生产资金40万元，用于受灾严重的7个贫困村，恢复农田、水利等基础设施，拨付省财政扶贫发展资金53万元，用于零星插花贫困乡村改善生产、生活条件。加强了省定帮扶和部分地区特困扶持，拨付省定帮扶和部分地区特困扶持资金200万元，用于贫困村田畈村内道路改造工程。加强了移民易地搬迁扶贫，近三年，用于搬迁移民使用资金415.06万元，移民搬迁点4个，143户，726人，其中深山区搬迁627人，避灾搬迁54人;建设移民集中安置点1个，85户，412人;分散安置58户，314人。推进了水库移民后期扶持项目，仅2014年，省、市移民扶贫部门批复该县水库移民项目211个、资金1537.06万元，其中后扶项目108个、资金741.06万元，后扶结余项目103个、资金796万元。通过搬迁扶贫和大中型水库后期扶持，移民生产生活条件显著改善，家家户户住上了宽敞明亮的新房，入学、就医、出行便利，移民们的精神面貌焕然一新。

二是积极推进了产业扶贫。鄱阳县将扶贫开发与发展现代农业结合起来，推进产业化扶贫，在增加贫困人口收入上实现了新的突破。特困片区扶贫产业专项资金3000万元，规划项目201个，项目覆盖村150个（其中贫困村98个），参与项目户数14076户（其中贫困户5105户），参与项目人数64002人（其中贫困人口18804人），主要用于支持“公司+基地+专业合作+农户”的种植业、养殖业、粮食加工、乡村旅游等项目，逐步形成“一村一品”的产业发展格局。通过产业扶持的带动，贫困地区产业发展吸纳了民间投资1.1亿元，省级农业龙头企业发展到12家，市级农业龙头企业36家，农民专业合作社超过500家，辐射带动5.3万户农民增收致富。为加强产业扶贫，近三年，鄱阳县拨付贴息贷款使用资金132万元，用于扶持支柱产业项目和企业发展生产;安排贴息资金98万元，对375户贫困农户进行贷款贴息，支持其发展生产。另外，在鄱阳县的产业扶贫中，尤其加强旅游产业扶贫，这是鄱阳县扶贫开发工作的一大特色，取得了显著成效。

三是开展了技能培训和科技扶贫。2012年，鄱阳县开始实施“雨露计划”，帮助贫困劳动力提高劳动技能，并对贫困劳动力参加转移就业技能培训获取技能证书的698人，以及接受中、高等职业教育和一年以上技能培训的1070人情况进行了审核，张榜公布并将资金打入每个农户的“一卡通”。2013-2014年，鄱阳县用于“雨露计划”的资金达375万元，完成劳动力培训任务2270人，通过培训，贫困劳动力的劳动技能得到提高，绝大多数到沿海发达地区和工业园区打工就业，达到了脱贫致富的良好效果。同时大力开展科技培训和科技扶贫。近三年，拨付科技培训费使用资金65.9万元，用于乡镇扶贫工作站人员岗前培训、企业技术骨干和农民技术人员，为社会经济发展注入了强劲活力。去年，科技扶贫方面又安排50万元到2个农业产业项目，资金已全部拨付到位。

四是创新了其它扶贫工作。加强社会扶贫，开展普融惠农项目，为农业发展提供便利金融扶持，对推动贫困地区经济发展起到了促进作用。2014年10月17日，受国务院扶贫开发工作领导小组办公室的邀请，鄱阳县石门街镇农民王明喜参加全国社会扶贫工作电视电话会议，受到了国务院汪洋副总理接见。加强了互助奖励，安排奖励资金95万元，用于解决金盘岭镇汪桥、桂湾等9个国定贫困村的扶贫互助社中贫困农户发展生产的资金短缺问题，贫困户受益广，资金管理制度完善，互助资金使用效益明显。加强了教育扶贫。2014年，鄱阳县严格执行农村义务教育经费保障机制改革和各项政策，确保了寄宿生补助资金、高中贫困学生政府助学金、公用经费补助及贫困家庭学生高考入学政府资助金等各项教育民生经费发放到位。仅2014年春季，全县共计发放了中小学生寄宿生活补助金1552.05万元，惠及学生27141人;发放普通高中春季国家助学金共计426万元，惠及学生5680人;发放民办学校“免杂费”资助金219.47万元，惠及学生21089人。同时，积极开展“三馆一站”免费开放工作，极大地丰富了广大群众的文化生活，引领了新风尚。

五是夯实了扶贫工作基础。为了确保精准扶贫工作的长效性和规范性，鄱阳县加大了扶贫工作的基础建设，加强了统计监测，2013-2014年拨付统计监测使用资金118.3万元，主要用于整村推进扶贫规划和抽定样本村的统计监测，建立好村级规划项目库和重点村贫困人口信息库。加强了扶贫项目管理，近三年拨付项目管理费使用资金99.1万元，主要用于整村推进和移民开发的规划、设计、勘测等，提高项目实施的科学性、可行性，充分发挥扶贫资金实施项目的经济效益和社会效益。加强了贫困户建档立卡，2014年11月10日，全县5.67万户贫困户、15.86万名贫困人口基本信息微机录入工作全面完成，同时，如期完成省、市下达的29526人次的减贫任务。加强了扶贫项目规划，县财政针对扶贫工作的特殊性，在财力紧张的情况下安排工作经费150万元，用于扶贫项目的规划、勘测。加强了扶贫工作绩效考核，拨付绩效考核奖励资金427万元，用于奖励整村推进、产业扶贫工作的先进贫困村。

二、鄱阳县扶贫工作取得的成功经验

鄱阳县这几年的扶贫工作，至少有以下几方面的经验做法值得肯定。

（一）结合特色精准扶贫

鄱阳县旅游资源丰富，境内大小湖泊1067个，被誉为“中国湖城”和“东方威尼斯”。鄱阳县是“海上丝绸之路”的重要节点之一，是古代商品贩运的重要集散地，厚重的历史人文资源与独特的生态资源使鄱阳县发展旅游业拥有得天独厚的优势，实施“旅游扶贫”的潜力巨大。2012年，该县按照“因地制宜，差异发展，特色吸引，产业培育，带动致富”的总体思路，开展定点“旅游扶贫”计划。一是完善旅游基础设施和旅游项目，推动全县旅游产业转型升级。在相关部门和企业的大力扶持下，鄱阳县近三年建成旅游公路47.15公里，总投资2.44亿元;打造了鄱阳湖高空观湖平台、天鹅湖、麋鹿苑等景点建设工程;推进了鄱阳湖国际度假村项目龟山景点、丹枫醒秋酒店和度假游憩区一期等工程建设;开工建设了鄱阳湖阳光沙滩项目以及世华城欢乐海岸商业中心和梦乡蓝岛项目;购置了一艘可载游客上百人的大型游艇——鄱阳湖一号等。二是挖掘特色示范，有力助推产业融合发展。根据团林乡蛇山村民间传统湖鲜烹饪技艺，通过培育渔家酒店、发展农家客栈、开发美食产品、建设配套工程，打造湖区美食体验产品，将其建设成为鄱阳湖美食体验示范村;根据珠湖乡周家村乡村戏曲这一文化资源，将其打造为融戏剧表演、传统捕鱼互动、特色渔俗文化展示于一体的鄱阳湖文化体验示范村;根据白沙洲乡赵家村位于鄱阳湖蓝水湾，自然生态基础优越、地势独特，依托该岛的本地风情和异域特色，将其打造为鄱阳湖休闲度假示范村。三大旅游扶贫示范村的建设，丰富了旅游产品，提升了旅游品质，并使乡村旅游产业体系初具雏形，最终带动农民增收致富。三是打造国家级名片，带动县域经济差异发展，使旅游业成为撬动全县各项产业的重要杠杆。通过打造鄱阳湖国家湿地公园和莲花山国家森林公园两张国家级名片，带动全县旅游产业蓬勃发展。2014年主景区接待游客量达266万人次，同比增长32%，门票收入4515万元，剔除营销政策性返还，景区实际收入约2700万元，带动全县旅游综合收入近15亿元，占全县GDP总值的8%。特别是湿地公园带动农民、渔民“洗脚上岸”1.2万人。随着旅游业的蓬勃兴起，目前全县有农家乐40家，旅游商品生产企业32家，旅行社12家，仅县城就有各类高端酒店、经济宾馆等52家，拥有床位2948张，旅游间接从业人员达到8万余人。四是开创高校旅游扶贫新模式，为鄱阳县旅游扶贫实践输送新鲜血液。从2012年起，鄱阳县与南昌大学、江西师大等省内高校建立战略合作关系，开展高校学子“遨游鄱阳湖·扶贫献爱心”志愿活动，连续三年共输送大学生游客1.5万人次，每人次费用为100元，其中40元为旅游扶贫资金，用于旅游扶贫示范村的建设。高校旅游扶贫既拓展了省情知识教育，又借助高校学子强大的公益号召力、市场影响力和媒体传播力，强势拓展了鄱阳湖旅游市场。五是加强宣传推广，大力提升全县旅游品牌知名度。鄱阳县于2013年成功创建为国家4A级景区，目前正在助推鄱阳湖国家湿地公园申报国家级生态旅游示范区。2012-2014年连续三年在央视频道和北京、西安、台湾、香港、澳门等重点城市和地区投放价值2800多万元广告，推出“中国湖城”品牌和鄱阳湖国家湿地公园宣传广告，在全国乃至全球层面提升了鄱阳湖知名度。从2012年起，鄱阳县每年5月举办中华龙舟大赛，并通过招徕70余家在鄱投资企业对大赛进行广告资金赞助，至今已举办了三届，已成为国内水平最高、影响力最大的专业龙舟大型赛事，也是我省每年唯一固定在央视进行直播的重大活动。通过中华龙舟大赛的市场影响，三年来大赛举办当月景区接待游客较上个月度平均增长260%。此外，鄱阳县还举办了全国摄影摄像大赛、2014世界生命湖泊大会、环鄱阳湖国际骑游大赛等一系列赛事活动，多方位推介鄱阳湖的秀美风光和旅游资源，全面提升了鄱阳县整体旅游形象。随着鄱阳县旅游业的发展，旅游扶贫效应除了体现在经济价值上，同时还改变了当地人的观念，提升了生活幸福感，促进了社会和谐。

（二）贴近实际精准扶贫

近三年来，鄱阳县围绕精准扶贫“十到户”工程（即：贷款贴息到村到户、教育卫生扶贫到村到户、产业扶持到村到户、“雨露计划”劳动力转移培训到村到户、搬迁扶贫到村到户、定点帮扶到村到户、村庄整治到村到户、农村危房改造到村到户、金融扶贫到村到户、社会帮扶到村到户），积极开展到户帮扶工作。一方面抓覆盖面，落实“雨露计划”劳动力培训政策，对全县扶贫家庭做到应扶尽扶，对贫困对象家庭发放贷款贴息，做到应贴尽贴，对贫困户党员干部结对帮扶全面覆盖。另一方面抓产业链，探索并推广了四种产业扶贫实践模式：一是江西澳洋模式：公司+专业合作社+农户形式，贫困对象的苗木、技术、肥料由产业专项基金承担，并对公司给予帮扶，资金总量的20%为促进劳动奖励费，公司按保底价格收购，高于市场农民自由买卖，低于市场公司负责收购。二是江西镶源模式：以10万头以上规模的养猪场为平台，发动周边农户种植蔬菜，一方面融洽了公司与农户关系，另一方面，充分利用了养猪场沼气沼液资源，2011年种植大棚蔬菜300亩，公司与农户按7∶3分担投入、3∶7分红利润的合作模式。三是港头模式：以港头村为单位，给予种植芡实产业帮扶。通过村专业合作社组织带动，帮助贫困户直接参与，从专项扶贫资金中给予贫困农户成本投入70%的奖励，同时安排帮扶资金总量20%作为专业合作社的信息运输管理费等。四是龙岭模式：以龙岭村党支部组织为平台在全村发展“一村一品”，按贫困对象成本投入的50%给予奖励，同时对组织给予20%（贫困户帮扶资产总投入）奖励资金用于代管代售服务补贴。

（三）紧扣关键精准扶贫

在人力保障方面，落实党员干部“54321”精准帮扶和挂牌服务制度，即每位县领导对结帮扶5户贫困户，县直单位班子成员对结帮扶4户贫困户，乡（镇）党政班子成员对结帮扶3户贫困户，县（乡镇）一般党员干部对结帮扶2户贫困户，村级干部对结帮扶1户贫困户。目前，各乡镇都已初步建立了到户帮扶机制，做到了户户有人帮，帮扶必有责任人。与此同时，动员社会各界力量参与精准扶贫，调动团体和个人帮扶的积极性，使更多的资源和人才汇集到帮扶的事业中来。在财物保障方面，2014年以来，各帮扶单位共争取各项帮扶资金1200余万元，物资数量860件（书包、棉被等）;各单位党员干部对结帮扶方面，先后投入资金400余万元，帮助贫困学生100名，贫困家庭1200户;各企业帮扶和社会捐赠资金达300多万元。

在看到扶贫工作成效的同时，我们也要看到当前扶贫工作还存在一些困难和问题。一是政策保障不到位。一方面政策覆盖不全面，贫困人口中，民政低保户、五保户占有一定的比重，某种程度上导致了部分贫困对象无法进入建档立卡范畴，无法享受扶贫开发政策。另一方面，对特殊人群的保障不充分。因病因残致贫现象非常突出，现行的扶贫政策难以满足这类对象的发展需求，势必影响同步小康。二是公平公正不到位。对象识别存在一定的差距，由于部分基层干部政治文化素质不高，把关不严，可能存在关亲顾友、拆户并户或增减贫困对象范围的问题，对扶持政策实施的公平性造成负面影响。2014年鄱阳县开展的清理规范城乡低保对象工作中，共清退违规低保24670人，其中：清退“人情保”、错保3133人、干部亲属等不符合条件对象833人、享受社保等情况1977人、其他18727人。三是政策对接不到位。贫困对象年龄较大、文化程度普遍偏低，接受党和国家扶持政策对接程度较差，发展能力不强，短期内难以达到脱贫致富的目的。四是干部包扶不到位。广大干群对精准扶贫到户扶持的新常态还未营造好浓厚的氛围，输血型扶贫多，造血型扶贫少。一些单位及干部帮扶措施仅限于安排一点扶助资金和年节慰问品，在引导帮助群众通过产业化等方式实现脱贫方面思考不多、措施不够，党员干部包扶不到位的现象也时有存在。

三、推进扶贫开发工作的思路和建议

加大扶贫攻坚力度，加快农村贫困人口脱贫步伐，是我省同步全面建成小康社会的根本要求。这就要求各地、各有关部门务必高度重视，将专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。

（一）加大领导力度，建立精准扶贫新机制。一是加强组织领导。各地、各有关部门要加大对脱贫减贫工作的领导力度，把扶贫开发工作列入社会经济发展重要议事日程，把精准扶贫工作摆上各级党委、政府重要工作的新常态。二是改进考核机制。建立扶贫开发效果评估体系，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。同时，加强对包扶贫困村工作进行定期督促检查，并将督促检查结果列入年度考核指标。三是加快扶贫立法。把扶贫开发工作纳入法治轨道，确保长期化、可持续。

（二）完善政策措施，确保扶贫对象全覆盖。一是统一识别办法。在已有工作基础上，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照“规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，确保对每个贫困村、贫困户建档立卡，健全扶贫信息网络系统。尤其要关注少数民族、妇女儿童、残疾人等特殊群体，加大支持力度。二是加强识别结果衔接。深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。三是严格实行动态管理与退出机制。督促稳定脱贫的村与户及时退出，使更多真正需要帮扶的贫困对象享受扶贫开发政策，切实贯彻落实好精准扶贫的要求。

（三）推进金融服务，根治资金监管旧顽疾。一是要引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放。研究完善扶贫贴息贷款政策，适当增加财政贴息资金，扩大扶贫贴息贷款规模。推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸，改善农村支付环境，加快信用户、信用村、信用乡（镇）建设，发展农业担保机构，扩大农业保险覆盖面。二是各级政府要逐步增加财政专项扶贫资金投入，加大资金管理改革力度，增强资金使用的针对性和实效性，项目资金要到村到户，切实使资金直接用于扶贫对象。三是要加强资金和项目监管，强化地方责任，坚持和完善资金项目公告公示制度，积极发挥审计、纪检、监察等部门作用，加大违纪违法行为惩处力度。逐步引入社会力量，发挥社会监督作用。

（四）实施重点工程，破解制约发展的瓶颈。针对制约贫困地区发展的瓶颈，要因地制宜，分类指导，突出重点，注重实效，组织实施扶贫开发重点工程，全面带动和推进各项扶贫开发工作。要加大对贫困地区农村公路建设、饮水安全工程建设、电网升级改造、危房改造等基础设施建设，健全公共文化服务体系、信息化工程、卫生和计划生育工作，促进特色产业增收，全面实施旅游扶贫及教育扶贫工程。

（五）加大特色扶贫，积极推动旅游扶贫转型升级。一方面，创新旅游扶贫模式。从当前我们的旅游扶贫模式来看，虽然名目繁多，但基于外部介入和内生动力发展情况，基本上可以划归于“输血型旅游扶贫模式”。其主要而且最突出的特点是政府包揽一切的主导，包括主干、主财、主事、主人、主物等各个方面。这种做法虽然具有能够集中财力、物力、人力好办事、办大事、快办事等优点，但也很容易导致实施效果差、资金浪费严重、地区主观能动性得不到充分有效发挥等弊端，我们下一步还要研究模式的转型升级，从“输血型旅游扶贫模式”转向“造血型旅游扶贫模式”、“补血型旅游扶贫模式”、“混血型旅游扶贫模式”甚至是“换血型旅游扶贫模式”。另一方面，创新旅游扶贫举措。要注重开发三大特殊产品，即志愿者旅游产品、红色拓展产品、农家乐消费产品;构建四大特别机制，即政府采购机制、贫困人口参与机制、权益配置机制、生态购买机制;实施七大特色工程，即旅游项目驱动工程、旅游扶贫示范工程、人力智能培训工程、智慧旅游扶持工程、乡土产品开发工程、“乡村课堂”修学工程、特色旅游服务工程。

（六）坚持公正公开，严把假公济私人情关。一方面，要加强服务型党组织建设，健全党员干部联系和服务群众制度，始终坚持公平公正公开的原则，切实发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。另一方面，选好配强村级领导班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设。鼓励和选派思想好、作风正、素质高、能力强的优秀年轻干部到贫困村工作，协助基层组织贯彻落实党和政府各项强农惠农富农政策，积极参与扶贫开发各项工作。同时，把驻村入户扶贫作为培养锻炼干部特别是青年干部的重要渠道，建立考核与激励机制，杜绝关亲顾友、拆户并户或增减贫困对象范围等问题发生，实现驻村帮扶长期化、制度化。

（七）强化政策普及，上好贫困对象启迪课。一是帮助贫困对象理解、用好政策。通过印制政策学习资料、举办培训班、上门为群众解疑释惑等方式，扩大政策普及面，“授人以渔”，切实提高贫困对象接受水平与能力。二是各级党委政府要采取措施，帮扶到村到户到人，把扶贫开发任务和政策逐项落到实处。同时，充分尊重贫困地区群众在脱贫致富中的主体地位，鼓励其发扬自力更生、艰苦奋斗精神，通过自身努力增加收入，改变落后面貌。三是积极宣传贫困地区广大干部群众自强不息、战胜贫困的先进事迹，总结推广扶贫开发实践中探索的成功经验，大力弘扬中华民族扶贫济困、乐善好施的传统美德，引导和鼓励社会各界更加关注、广泛参与扶贫开发事业，激发贫困地区干部群众脱贫致富的信心和活力。四是结合党的群众路线教育实践活动，锁定减贫摘帽、精准扶贫目标，进一步动员社会各界力量，充分发动广大干部职工及企业社会人士积极参与到精准扶贫事业中来，努力形成政企联动、政社联动的帮带格局。

■责任编辑：水 木