加强税收业务档案利用的探索与实践

张志忠 朱水琴

（苏州地方税务局，江苏苏州，215005）

苏州地税税收业务档案集约化管理项目鉴定会

税收业务档案是各级税务机关受理的涉税资料和依法在各项具体税收管理活动中产生的表证单书、声像等历史记录，以及纳税人、扣缴义务人按照经过征纳双方认可的电子签名报送的数据图文等电子资料。税收业务档案来源于税收征、管、评、查的全过程，种类多、范围广、数量大、跨度长、交叉密，给增值利用带来较大的难度和限制，未能充分发挥好服务税收工作和纳税人的作用。因此，借助现代信息技术，推进档案增值利用是税务部门档案管理面临的迫切任务。

一、税收业务档案利用的现状

传统的税收业务档案处于封闭式管理之中，档案管理以保管为主，以案卷不丢失为原则，致使业务档案利用单一，主要限于手工查借阅纸质业务档案，制约了档案作用的发挥，已不适应时代发展的要求。

（一）对档案工作的认识存在误区

不少税务干部对档案工作的认识存在一些误区，有的认为档案工作属保管性工作，是单位的边沿工作，只要“守好摊”，不丢失，不泄密，能应付外部调档、内部查资料就行；有的对档案工作的重视程度不高，往往把档案工作视为只需机械操作的“闲职”；有的简单地认为档案现代化就是计算机办理档案，只要购置了计算机等硬件，就实现了档案管理现代化。这些认识误区，使档案人员在具体工作中不能积极主动适应现代管理方式，不思创新，严重影响了档案利用信息化建设的有效开展。

（二）对档案利用价值认识不足

目前，档案管理部门较多的资源投入到档案的收集、整理、装订、装盒、归档、消毒、上架、保管等基础工作。即便有档案利用开发工作，更多的是针对文书档案，对税收业务档案利用开发却涉足不多，税收业务档案利用存在信息化利用水平低和利用率低的“两低”现象。不少税务人员缺乏对业务档案资料及相关数据的研究和应用，理解和把握上趋于数量化、片面化，缺少综合利用的实际性与时效性相结合的高效能考虑。

（三）对历史业务档案的信息化建设滞后

传统的档案管理从收集、整理到装订、保管，基本上是手工操作，后期调阅也以手工为主。在成立专门的档案管理机构之前，历史税收业务档案由各税源管理分局归档保管，档案信息化建设未得到充分重视，业务档案调阅效率低、利用率低，致使税收业务档案利用工作在税收工作现代化建设中落下距离。

二、加强税收业务档案利用的必要性

税收业务档案的利用，就其基本性质来说，是一项管理性、服务性和政治性的工作。加强税收业务档案利用，是税收各项工作自身发展的内在需求。

（一）加强税收业务档案利用是优化纳税服务的需要

当前纳税人办理涉税事项资料较繁杂，同样的资料在不同的岗位和不同的时间存在反复提供和查验，既增加了纳税人的办税成本，又影响了税务机关的工作效率。加强税收业务档案信息化利用，可以做到一次采集归档，多环节、多层次的反复利用，极大地方便纳税人，也减少税务机关内部资料传递的麻烦，实现征纳“双减负”和“双赢”。

（二）加强税收业务档案利用是落实执法责任的需要

坚持依法治税，必须对纳税人税务登记、纳税申报、税收优惠等各项涉税行为进行实时过程监控管理。而通过税收业务档案的信息化利用，依托网络快速调阅涉税原始扫描件，可以方便地找出涉税业务的不足之处，不仅能做到结果的监督，而且还可提供过程证据，为强化执法责任、加强执法监督提供新的途径和依据。

（三）加强税收业务档案利用是推进各项工作的需要

税收业务档案作为历史见证，可及时、系统和有效地为各项工作提供依据和服务。加强其利用，为税收征管、风险评估、税务稽查工作提供资料，以及为税务行政复议、诉讼提供证据方面发挥重要作用；加强其利用，对服务领导决策、加强税收征管、探索税收规律具有非常深远的意义；加强其利用，是构建信息化税收征管体系的必然要求和必然趋势，是实现档案现代化、税务现代化的重要组成部分。

三、探索税收业务档案利用的新方式

加强税收业务档案利用需要夯实基础、明确目标。通过实现税收业务档案利用的数字化、网络化、自动化、一体化、多元化，不断提升税收业务档案的利用价值。

（一）实现税收业务档案利用的数字化

税收业务档案的数字化是整个档案管理信息化的基础。加快室藏税收业务档案的数字化进程，以电子文件的归档和管理为重点，实现税收业务档案利用的数字化。苏州地税局目前库藏纸质税收业务档案632,527卷，按照“存量数字化”的思路，实践了历史档案数字化加工外包项目。第一期和第二期历史业务档案数字化加工外包项目，具体包括扫描约1720万页档案，并将扫描后的图像文件、文件级目录与江苏省地税局电子档案管理系统挂接，转换约300 万页电子扫描文件格式，由JPG 单页按件合并成PDF 格式，汇总后挂接入电子档案系统。项目完成后，对1994年建局以来尚在保管期限内的所有历史业务档案实现全文数字化，为数字化利用夯实了基础。

（二）实现税收业务档案利用的网络化

税收业务档案利用服务正由传统面对面服务为主向以网络服务为主转变，依托电子档案管理系统，实现网上调阅和传递，实现利用的网络化。苏州地税局早在2010年提出了集“自动化管理、数字化加工、网络化服务”于一体的档案信息化管理目标，投入专项经费1000多万元，大力实施档案信息化，配备必要的档案信息化设备，于2013年8月开始推广运用“江苏省地方税务局电子档案管理系统”，为加强税收业务档案网络化利用提供保障。各单位、各部门可以通过运用电子档案管理系统，依权限申请查询、调阅各类业务档案信息，实现足不出户“一键查询”，有效提高了税收业务档案的利用价值。

（三）实现税收业务档案利用的自动化

加强税收业务档案利用，必然要实现其利用的网络检索自动化。苏州地税局依托“江苏省地方税务局电子档案管理系统”，不断提高利用的自动化水平。2015年7月起取消了对税源管理人员调阅其管理对象电子档案的审批流程，支持其直接查看管理对象的档案信息；运用电子档案管理系统中的“业务档案查询”和“按户查询”模块，通过税务管理码和纳税人名称关键词检索，可查询到该纳税人的所有征管档案。

（四）实现税收业务档案利用的一体化

实现税收业务档案信息接收、存储和提供利用的一体化，使税收业务档案的各个环节紧扣，成为一个有机的整体，以获得更高的效率。苏州地税局积极创新，推广应用CA申报方式，依托网上办税厅，减少了纳税人纸质资料报送，将纳税人的各种申报信息通过CA数字证书形式传递到税务机关，形成可随时归档的电子档案。自2015年7月开始，随涉税业务操作的电子档案功能并入了江苏省地方税务局大集中核心征管系统，与省局大集中征管信息系统、纳税服务部门前台采集的影印系统“三位一体”。影印系统中的电子文件，可直接导入电子档案管理系统；征管信息系统记录反映的征管情况数据，通过电子档案管理系统可查看所对应的原始纸质资料，实现了税收业务档案利用的一体化。

（五）实现税收业务档案利用的集约化

苏州地税局积极创新档案管理模式，全面整合档案资源，成立档案管理中心，依托电子档案管理系统，大力推进档案集约化管理。档案管理中心将各税务分局、稽查局、各机关处室的各类档案按照业务流程统一进行集中化、规范化管理，包括收集、整理、编号、录入、扫描、装订、消毒、入库、排架等，确保档案资料的完整性、安全性和保密性，形成了档案集中统一管理与服务的工作机制，实现了档案实体、档案信息、档案利用的高度集中化、电子化，满足了“征、管、评、查”等各部门、各环节的利用需求。“税收业务档案集约化管理项目”作为省档案局立项管理的科技项目，得到省、市两级档案系统评审专家的充分肯定，顺利通过省档案局科技鉴定。

（六）实现税收业务档案利用的多元化

改变单一的查询利用方式，创新理念和方式，实现税收业务档案利用的多元化。苏州地税局以加强档案利用为目的，为档案管理中心配备了档案专业、税收专业、会计专业、计算机专业等多领域的本科以上学历人员，提供人员保障，探索业务档案利用方式的多元化。借创建5A级数字档案室契机，改造电子档案管理系统，以服务部门为导向，针对查询率和利用率较高的税务登记、纳税评估，建立可供查询的满足部门和服务需要的专题数据库；开展多种形式的税收业务档案编研，汇编《走近税收档案》《2014年度税务稽查优秀案例》等编研材料，为督查内审、税务稽查和纳税评估等提供了有力保障。

四、进一步加强税收业务档案利用的思考

税务现代化是一个系统工程，包括现代化的档案管理理念、管理方式，现代化的设备和复合型、高素质的管理人才等。要实现档案价值最大化，就必须实现档案利用的现代化和信息化。

（一）增强意识切实重视档案工作

1.强化档案工作意识。从思想上重视，摒弃对档案工作的各种认识误区，领导干部带头学习档案知识，不断加大档案宣教、投入、奖惩力度。有计划地把有关档案法律法规，以及查阅电子档案方法纳入全局学习的内容，引导干部职工树立档案理念，获取各部门对档案工作全方位的支持，不断提升对档案工作的重视度和对税收业务档案利用的主观能动意识。

2．提升档案人员素质。以档案现代化的标准，结合本单位实际情况，针对档案工作者的不同层次、不同岗位，有计划、有步骤地对档案人员进行继续教育，持续进行知识更新，尽快改变档案人员的知识结构老化的状况。组织各类档案专兼职人员参加档案局、地税系统组织的专项培训，增强档案信息化服务意识，提高信息化管档能力，适应档案信息化利用工作的要求。

(二)提高税收业务档案的利用度

1.提高对内利用度。一是把握有利契机，以档案工作省五星级复审、5A 级数字档案室创建为抓手，实现税收业务档案利用模式、利用效能的创新和提升。二是强化税收业务档案数字化工作，将存量和增量档案全部纳入数字化范畴，提高档案的查全率、查准率，实现档案利用便捷和档案实体安全。三是提升税收业务档案利用效果。以服务征管为重点，充分利用业务档案信息，掌握纳税人偷逃税的不良记录，开展重点管理和跟踪,预防和打击偷逃税行为；以防范执法风险为切入点抓档案利用，通过档案收集、规范整理、准确鉴定等环节，及时查找税收执法风险点，最大限度地防范过错的产生；依托历史业务档案，建立稽查、风评、会计实验室，作为本单位新进人员的实训基地，为税收业务培训提供支撑。

2.提高对外利用度。延伸档案服务职能，提高对外利用度。一是维护纳税人在经济活动中的合法权益，主动研究纳税人的税收业务档案利用需求，实现业务档案的便捷利用。二是科学搭建“税收业务档案查阅中心”，依托税务网站，根据权限、不同业务类型及涉税事项，科学建立目录索引，及时更新维护，为纳税人涉税咨询和查阅资料提供支持。三是开展税收业务档案编研，编撰纳税风险提醒、纳税人业务档案视野等编研材料，从历史业务档案角度提供纳税服务。

（三）加强税收业务档案利用的信息化建设

1.建设利用新模式。创建新型税收业务档案的管理模式和利用方式，努力减少纳税人重复报送资料的现象，形成以电子档案为主、纸质档案为辅的税收业务档案管理模式；依托电子档案系统，形成通过计算机和网络对档案信息进行检索查阅的利用方式。同时，加强部门合作，将税收业务档案信息化利用融入到税收工作信息化的大局中考虑，防止形成信息孤岛和重复投入。

2.加强技术运用。加快推进档案信息电子化管理和利用，增强应用软件的适应性，不断提升档案的利用效率，切实服务领导决策和广大纳税人。如目前挂接到电子档案管理系统的影印件属于海量数据，只能按管理码或纳税人名称等检索，而不能对影印文件内容检索，需研发新技术，破解海量数据格式转换，实现影印文件内容的关键词检索，提升电子化检索效果。

［1］孙秀辰.加强基层地税档案管理工作的几点建议［N］.河南日报，2012年6月8日.

［2］马燕.浅谈如何提高地税档案的利用价值.新疆维吾尔自治区地方税务局网站，2012年11月26日.

［3］江西省档案局馆.纸质档案数字化全程管理实践与思考［N］.中国档案报，2013年11月14日.

［4］谈俊，刘昕，黄莉.关于基层税务档案电子化应用的实践与思考［N］.江苏经济报，2014年1月21日.

［5］李一鸣，郑索娟.对规范税务档案管理工作的分析与思考［J］，江苏地税网站税收调研，2014年8月.

［6］北京市税务学会课题组.创新型税务档案管理模式探索.北京市国家税务局网站，2013年1月.