国外行政程序法制建设简要历程

李洪雷

行政程序法典化的三波浪潮

从19世纪末以来，行政程序的法典化逐渐发展成为行政程序发展的一种主要形式。行政程序的法典化迄今经过了三次大发展，可称之为三波浪潮。

第一波行政程序法典化的浪潮发生在欧洲大陆。西班牙是最早从事行政程序法典编纂的国家，早在1889年即制定了共有159条的《行政程序标准法》。奥地利则在1925年通过了《一般行政程序法》，收录行政程序法院判例中所确立的行政程序基本原则。奥地利的行政程序立法对邻国发生了重要影响，欧洲大陆的其他一些国家纷纷制定自己的行政程序法，如捷克（1928年）、波兰（1928年）、南斯拉夫（1930年）以及德国的一些邦国，从而形成了行政程序法典化的第一次浪潮。这一时期的行政程序立法，所追求的主要目的为行政的简化和高效，对私人的程序权利考虑不周。

第二波行政程序法典化的浪潮以二战后的美国与德国为代表。美国自罗斯福新政以后，行政权尤其是规制权不断扩张。为化解新政反对者对美国走向专制的疑虑，美国于1946制定了《联邦行政程序法》（APA）。该法对行政立法和行政裁决程序均作了规定，并且贯彻了公开、参与、公正等程序原则，实现了对行政权的程序控制。此后，美国又陆续颁布了一批与联邦行政程序法相互配套的法律，如《信息自由法》（1967年）、《隐私权法》（1974年）、《阳光下的政府法》（1976年）等，使得美国一跃成为行政程序法治最为完善的国家，并对此后许多国家的行政程序法发生了重大影响。另一方面，在欧洲大陆之联邦德国，在二战以后所制定的基本法中规定了法治、民主和基本权利保护等原则，为行政程序法治的发展提供了坚实的宪法基础，但因为德国以整个行政法总则（包括行政程序法和行政实体法）的法典化为目标，增加了立法的难度，直到1976年方通过《联邦行政程序法》。德国和美国行政程序法体现了两种不同的立法模式。一是美国法的规范对象同时包括抽象的规则制定与具体的行政裁决，而德国法基本上局限于具体的行政决定和公法契约;二是美国法是纯粹的行政程序法，而德国法中则规定了一些实体性的内容，尤其是行政决定的成立和效力等制度，从而实现了行政法总则的部分法典化。在这一时期，匈牙利（1958年）、瑞士（1968年）、瑞典（1971年）等也相继制定了《行政程序法》，西班牙则于1958年制定了新的《行政程序法》。

第三波行政程序法典化的浪潮发生在20世纪90年代以后。在欧洲，意大利（1990年）、葡萄牙（1991年）、荷兰（1994年）、希腊（1999年）等国制定了行政程序法。西班牙也配合其新的民主宪法，于1992年彻底抛弃了1958年《行政程序法》中的陈旧内容，制定了全新的《公共行政机关及共同的行政程序法》。这一时期引人注目的一个现象是亚洲国家竞相制定行政程序法。其中，日本早在1964年即起草了第一部行政程序法草案，但直到1993年《行政程序法》才正式获得通过，该法最初仅主要规范行政决定（行政处分）和行政指导，后来在2005年又增加了作为行政立法事前程序的意见公募程序。此外，韩国于1996年制定了《行政程序法》，我国澳门地区于1994年制定了《行政程序法典》;我国台湾地区于1999年制定了《行政程序法》。

行政程序法典化之外的行政程序法治

尽管在当今世界的许多法治发达国家都实现了行政程序的法典化，但有一些国家因为历史传统和现实条件制约等原因，并未制定统一的行政程序法，而是通过法院的判例实现对行政行为的程序控制。这方面的典型国家是英国。

英国法主要用“自然正义”的概念来表达对法律程序的要求。自然正义包括两个方面的内容，一是反对偏私规则，即任何人不能作为自己的案件的法官。只要是一个正常思考的人怀疑存在偏私的可能，或者有发生违背正义的结果的“风险”，就可以构成“自己的案件”。反对偏私规则的一个重要功能是维护公众对官员的信赖。二是听证规则，即对利益受到决定不利影响的当事人，决定者应听取其意见。近年来英国行政法学界讨论比较热烈的一个问题是，“自然正义”是否要求行政机关在对当事人作出不利决定时，必须说明理由？有人强调说明理由的重要意义。首先，它可以方便法院对行政行为进行司法审查。其次，它有利于促使行政机关在作出决定前进行审慎的考虑。再次，它有利于保证行政机关的听取意见不是流于形式，因为行政机关在说明理由时，相对人可以发现自己的意见是否被采纳。最后，它有助于提供公众对行政过程的信赖并增强其正当性。但也有人从行政效率和规定的实效性角度提出反对意见。目前英国法对行政机关尚没有一个普遍的说明理由义务，但判例法在朝这个方向发展，法院在越来越多的情形中开始要求行政机关说明理由。另外，在很多制定法中也对行政机关施加了说明理由的义务。

我们应加紧努力，在立足我国现实国情的基础上，充分借鉴国外行政程序法治建设成果，制定出一部科学、合理、合用的《行政执法程序条例》（其实域外的行政程序法，也大都以行政执法作为主要的规范对象），大幅提升我国行政执法的规范化水平，并为未来制定统一的《行政程序法》提供有益的经验。

（作者为中国社会科学院法学所研究员、宪法行政法研究室主任）endprint