关于《不动产登记暂行条例》的探讨

林耀奔 陈炳超 潘昊能 周姣娣

[摘要]不动产统一登记无论是对登记工作本身还是当事人以及各种的社会经济活动都将会产生相应的影响。根据不动产登记相关研究进展，分析《不动产登记暂行条例》的有关规定，提出不动产统一登记的不足及相关改进建议，文章主要采用文献资料法。不动产登记簿的设定依然缺乏法律效力，而且我国的不动产登记机构并没有完全统一。以形式审查为主，实质审查为辅的审查模式安全系数较低，应加大国家土地监督机构对不动产统一登记进行督察的力度。

[关键词]不动产登记；《不动产登记暂行条例》；不动产登记簿；不动产登记机构；国家土地监督机构

2014年11月24日国务院公布了《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》），并确定自2015年3月1日起开始实施。这标志着我国的不动产登记立法的完成，预示着不动产统一登记制度的基本形成。

一、对《条例》相关规定的解读

此次颁布的《条例》共六章35条，对不动产登记簿、登记程序、登记信息以及相关的法律责任作了相关规定。

（一）对于总则的评析

制定《条例》的目的是为了给群众的登记提供便利，提高行政机关的登记效率，建立统一的信息平台，以便今后不动产相关工作的开展。

《条例》规定的不动产是指土地、海域以及房屋等定着物，并列举出适用本条例的八种登记情况，以及需要办理登记的十种不动产权力。确定了国家不动产的登记形式为统一登记，结束了以往分散复杂的不动产登记体系的历史。并且决定全国的不动产登记的工作由国务院国土资源主管部门来负责指导、监督，各行政区域的不动产登记机构由本行政区县级以上的地方政府确定。这也意味着我国的不动产登记机构并没有完全统一，始终是由地方政府自行管理本区域的不动产登记工作。但是不动产登记职能的整合确实能够提高效率，避免了群众跑好几个部门去申请登记的现象，既统一了数据的管理又给群众提供了便利。《条例》第四条也规定“不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响”就说明群众之前得到的权利不受《条例》的影响，维护了群众的切身利益。

总则在办理登记的不动产权利范围中遗漏了探矿权、采矿权和取水权等三项重要的自然资源物权，张宁[1]建议将探矿权、采矿权、取水权改造成民事性质的用益物权，以此次不动产统一登记为契机，通过改革自然资源利用方式，将这三种权利也纳入不动产统一登记中去，为自然资源物权市场化改革奠定基础。

《条例》出台之后，全国首批实行不动产登记的有哈尔滨、长春、沈阳、大连、西安、济南、青岛、武汉、成都、南京、杭州、宁波、厦门、广州、深圳等15个城市。全国各地纷纷在市国土资源局地籍管理科加挂“不动产登记局”牌子，并陆续筹划在当地全面开展不动产统一登记工作。北京市已经整合市国土局所属市土地登记中心、市住建委所属市房屋登记中心的职责和机构编制，组建市不动产登记事务中心，为市国土局所属事业单位。广西南宁市不动产登记局也已成立并于3月1日起设立受理窗口。

（二）对不动产登记簿的评议

《条例》首次规定了采用不动产登记簿的形式对不动产的自然状况、权属状况以及其他相关事项等进行登记。第八条规定“不动产单元具有唯一编码”。第九条对不动产登记簿应当采用的介质形式作了规定“不动产登记簿应当采用电子介质，暂不具备条件的，可以采用纸质介质。”采用唯一编码和电子介质的形式有利于信息平台的建立，有助于数据集成与信息共享的实现。武东海[2]在2014年提出不动产统一登记的数据系统平台应以土地数据为基础，以宗地统一编码为索引，采用松耦合集成扩展的方式进行不动产登记数据的整合。但是各地数据的标准不一致，要素不统一等因素使得数据更新模式难以统一，若想实现数据的有效利用，达到数据共享的目的则仍需进一步探讨。

第十一条和第十二条对不动产登记工作人员和不动产登记簿的保管作了相应的规定。不动产登记工作人员应具备相关的业务知识与实践的业务操作能力，而对不动产登记簿保管则应注重其安全保护措施，建立灵活有效的安全保护机制。魏双和张明久闻[3]建议引进日本对登记工作人员的相关规定。如日本《不动产登记法》第十三条规定当登记官自己、其配偶以及其他直系亲属为登记申请人时，必须由已经在该范文内的登记所进行了登记并且与此次登记申请人并没有直系亲属关系的成年人2人以上作担保，才能进行登记。在此情境下，登记官必须作笔录，与作保人共同签名盖章。这就保证了不动产登记的公正与可靠，增加了社会公信度。樊志全[4]认为应该加大国家土地监督机构对不动产统一登记进行督察的力度，并对督察机构的督察任务、方式等提出了相关要求。

不动产登记簿的设定依然缺乏法律效力。张宁[1]认为《条例》是关于不动产登记的方式、方法等内容的程序性行政法规，关于法律效力的实体内容可以在《物权法》中作出规定，但是遗憾的是，《物权法》关于登记推定力的规定并不明确。所以在今后不动产登记的立法完善时应考虑对其有关法律效力的相关内容进行补充。

（三）对登记程序的评议

不动产登记程序是指当事人提出申请，登记机关受理申请并依照不动产登记活动中所遵循的法定步骤和相关手续完成登记的过程。《条例》指出当事人在因买卖、设定抵押权等申请不动产登记时需双方共同申请，并对当事人单方申请的七种情形作了规定。第十六条对申请人登记时应当提交的材料和注意事项作了相应的说明，并明确指出申请人当对申请材料的真实性负责。第十七条对不动产登记机构办理申请的相关准则作出了规定，以便登记程序合理有序地进行。第十八条和第十九条规定了我国不动产登记的审查模式为以形式审查为主，實质审查为辅。张星晨[5]认为这种模式的交易安全系数较低，当产生赔偿责任时登记机构承担较小的赔偿责任，容易损害当事人的合法权益。杨华[6]认为我国应将公证制度引入到不动产的登记中，从而实现对登记行为的有效监督，同时也能够保证整个不动产交易过程的合法性，使其更具有法律效力。

（四）对登记信息的评议

《条例》第四章对不动产登记信息的共享和保护作了相关规定。2014年有关负责人指出不动产统一登记的重点就是做好顶层设计。《条例》第二十三条规定国务院国土资源主管部门应当会同有关部门建立统一的不动产登记信息管理基础平台。武东海[2]认为不动产登记信息化顶层设计的核心是信息资源规划，应建立不动产登记发证信息管理系统以实现统一信息平台的建设，建立不动产登记信息动态监管查询系统以实现最广泛的兼容性和互联互通，搭建不动产资源云平台以实现资源整合共享以及建立不动产产权产籍“一张图”。

《条例》第二十六至二十八条对不动产登记信息的保密工作作了相关规定，保证了不动产信息的安全性，维护了群众的利益。《条例》规定，权利人和有关国家机关可以依法获得不动产登记的相关信息。高圣平[7]认为不动产登记簿中的绝大部分信息是依申请而公开的政府信息，任何单位和个人均可申请查询，原始的登记资料涉及登记权利人的个人信息隐私和商业秘密，仅限权利人及其同意的人和有关国家机关才能查询。詹长根[8]认为不动产登记资料中的登记结果资料可采用公开查询，原始的登记资料可采用有条件查询的方式。在新加坡，能够通过某一个房产查询到业主信息而反过来如果普通民众要查询某一个人名下有多少房产则是不被允许的。这涉及个人隐私，所以信息的公开也需要平衡[9]。

（五）对法律责任的评议

《条例》第五章对不动产登记中产生的登记错误、伪造信息等行为所应承担的法律责任作了相应的规定。《条例》中未明确登记错误时的赔偿责任，只规定登记机构登记错误给他人造成的损害需依照《物权法》的规定承担赔偿责任，但现行的《物权法》的相关规定较为简单。张星晨[5]认为所以必须通过对不动产登记错误的行为定性，来认定登记错误的赔偿责任、登记机构的归责原则以及如何进行具体的赔偿。我国可以借鉴别国的做法，设立登记赔偿基金作为弥补真正权利人利益所受损失[10]。从国内实践来看，深圳早在1992年就已设立登记赔偿基金，专门规定了登记费收入列作登记机构的业务经费和赔偿基金，不得挪作他用，登记机构的赔偿费从赔偿基金中列支。

为保护不动产登记信息的安全性与真实性，需要采取实质性的审查模式，同时也需要确定登记机构的赔偿责任。登记错误的赔偿责任应为民事赔偿责任，按照民法应该采取全面赔偿的原则，即无论登记机构有无过错，只要出现登记失误就应进行相应的赔偿。为完善不动产登记的审查体系，应当引入公证制度，以实现对不动产登记行为的有效监督，对登记错误产生的赔偿问题也具有一定的现实意义。

二、《条例》带来的影响

《不动产登记暂行条例》发布之后，不动产统一登记无论是对登记工作本身还是当事人以及各种的经济社会活动都会产生相应的影响。

（一）《条例》对房产的影响

《不动产登记暂行条例》的出台，标志着我国不动产统一登记制度已经起步。不动产登记制度的实施面临着来自各个方面的阻力，其中房地产作为一种典型的不动产，其在不动产登记过程中受到较为明显的影响。

张倩[11]认为《条例》的实施确实对二手房市场产生了一定的冲击，虽然目前还不能以人查房，但是能够通过地址对房产持有人进行推导，可能会引发投资性购房者的抛售行为，高端二手房供应量可能会出现增加的情况，有利于平抑二手房市场价格。余丰慧[12]认为不动产统一登记制度对房价的影响是致命性的。将会导致一些人集中抛售住房的热潮，也将大大增加二手房市场供给。高峰[13]则认为不动产登记制度对房价的影响力还是很有限的，因为土地政策、货币政策以及供求关系才是影响楼市走势的关键因素。而且房产税的推出也是为使房价得到理性回归，其最终受益者还是普通老百姓。房地产开发商若能抓住机遇、瞄准市场，迎合地方政府的需求收购到价值低估的烂尾项目，也能从中谋利，或许这将成为房企资金有效配置的一个方向[14]。

清华大学法学院副教授程啸教授认为，建立不动产统一登记制度的目的是为确保不动产物权的安全和秩序，并以此稳定社会基本秩序。无论是调控房产市场，还是征税、反腐，都不是不动产统一登记制度真正的、最基本的功能，而只是其衍生的功能[15]。

（二）《条例》对政府机关与社会的影响

不动产统一登记制度实施之后将极大地促进政府职能的整合，提高了政府工作的效率，更好地维护群众的利益，促进社会经济的和谐发展。

蔡卫华[16]认为不动产统一登记可以避免以往分散登记所造成的各种登记失误，减少权属纠纷，不但有利于维护当事人的不动产合法权益，也有助于提高不动产登记的权威性和准确性。《条例》规定了县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，这不仅可以减少政府管理以及工作运行的成本，避免了机构冗杂所带来的种种不足，提高了工作效率，增强了公众的认可度。

《条例》的出台给群众也提供了许多的便利，可以缩短办证流程，提高社会的满意度。《条例》第十七条规定申请材料不齐全时，应当当场一次性告知需要补正的全部内容。这样有利于群众收集需要准备的所有材料，减轻当事人的办证负担，有利于登记工作的快速有序进行。

建立不动产统一登记信息系统有助于国家掌握土地的相关基础数据，为土地政策的制定提供有效参考。不动产登记有关信息与相关部门实现了信息实时互通共享之后，可以减少当事人提供许多材料的负担，有助于登记工作的快速顺利进行。不动产登记信息的依法公开查询，使不动产的安全交易得到有效的保障，维护不动产市场的正常交易秩序，促进社会经济的和谐有序发展。

三、结语

《不动产登记暂行条例》最重大的意义在于落实物权法的规定与要求，提出了不动产登记簿的设定，實现不动产统一登记。但不动产登记机构尚未实现完全的统一，不动产登记簿依然缺失法律效力，这些尚待改进的地方需要在将来的实施细则中加以明确。虽然《不动产登记暂行条例》于2015年3月1日已经正式实施，但是不动产登记制度的完善将是一个漫长的过程，对于不动产登记立法研究也将是一个艰巨的任务。

参考文献

[1]张宁.<不动产登记暂行条例>的若干评析与建议[J].常州大学学报，2015（1）：27-32.

[2]武东海.不动产登记信息管理基础平台建设研究[J].国土资源，2014（6）：42-43.

[3]魏双，张明久闻.论日本不动产登记制度对我国的启示[J].经济研究导刊，2015（11）：309-311.

[4]樊志全.不动产登记的历史镜鉴[J].国土资源，2015（1）：16-18.

[5]张星晨.不动产登记机构登记错误的赔偿责任[J].安徽警官职业学院学报，2014（1）：30-32.

[6]杨华.公证介入不动产登记的可行性及其推进策略[J].法制与社会，2015（4中）：29-31.

[7]高圣平.政府信息公开视角下的不动产登记查询规则[J].法学，2015（1）：66-73.

[8]詹长根，吴艺，涂李蕾等.我国不动产登记制度若干问题浅析[J].中国国土资源经济，2015（2）：31-34.

[9]Relica.国外不动产登记经验启示[J].房地产导刊，2015（4），51.

[10]李昊，常鹏翱，叶金强等.不动产登记程序的制度建构[M].北京：北京大学出版社，2005：423.

[11]张倩.不动产登记对房地产经济的影响和研究[J].品牌，2015（3）：67.

[12]余丰慧.不动产登记是抑制高房价的猛药[J].房产，2015（4）： 52.

[13]高峰.不动产登记真的能反腐败吗？[J].上海房地，2015（4）：61.

[14]马骁.不动产登记之众生相[J].城市开发，2015（8）：44-45.

[15]董曙光.不动产登记：扭曲与误解[J].新产经，2015（2）：58-59.

[16]蔡卫华.不动产统一登记的“能”与“不能”[J].国土资源，2015（1）：15-16.

[作者简介]林耀奔（1991-），浙江温州人，硕士研究生，就读于廣西师范学院，研究方向：土地利用规划、土地资源评价等；陈炳超（1966-），广西玉林人，广西师范学院教授，硕士生导师，南宁市绿洲景观园林建设工程有限责任公司，研究方向：3S技术与土地科学的教学和科研工作；潘昊能（1989-），广西浦北县人，硕士研究生，就读于广西师范学院，研究方向：土地利用规划与不动产评估等；周姣娣（1989-），广西南宁人，硕士研究生，就读于广西师范学院，研究方向：土地利用规划与不动产评估等。

基金项目

本文系广西社会科学规划课题（项目编号：11BJY011）。