法治社会中的妇女法律援助问题

[摘要]文章以法治社会中国家行政和社会行政的关系视角，对社会行政主体在妇女法律援助方面的应然作为，进行了制度创建、实践推进、深化纵向服务特点、解决横向服务问题四个方面的探讨。

[关键词]法治社会；社会行政；妇女法律援助

二十年间，我国法律援助制度从产生到逐步发展完善，但目前行政法学缺乏针对法律援助具体领域的深入研究，对诸如社会性别视角等问题缺少关注。其中有关妇女法律援助的问题具有一定的代表性，适宜从法治社会中社会行政作用角度进行深入思考。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出健全妇女关爱服务体系；《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》提出要围绕留守妇女儿童组织开展各类形式的志愿服务活动。《司法部关于进一步推进法律援助工作的意见》将妇女法律援助作为解决群众切身利益的重点工作。根据法律援助实践发展的客观需要，本文拟从社会行政与国家行政关系的视角对妇女法律援助中社会行政的作用进行行政法学探析。

一、社会行政推进妇女法律援助制度建设

在推进法治社会建设进程中，维护妇女法律援助合法权益，制度建设首当其冲。为了突出强调对妇女合法权益的保护，我国宪法、妇女权益保护法等法律法规从平等权、人格权、财产权角度对妇女法定权利进行合理的界定。从法律层面界定妇女权利固然重要，对妇女权利实现给予理性、专业化支持和帮助则更具有现实意义，其中妇女法律援助制度化、法治化发展的必要性尤其突出。

在妇女权益保护方面，《中国妇女发展纲要（1995-2000年）》、《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》、《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》对妇女权利给予法律援助的内容逐步完善，实现了由“开展法律咨询及代理服务”到“建立法律援助体系”，再到“进一步扩大法律援助覆盖面，健全完善法律援助工作网络”。根据《妇女权益保障法》等相关法律规定，妇女法律援助服务主体也逐步扩大，由原来的政府主导，发展为鼓励和支持社会法律服务机构提供专业法律服务，赋予妇联等社会公权力主体支持诉讼、批评，要求依法查处的权力，充分体现了妇女法律援助事业在国家行政和社会行政的双重角度获得了长足发展。但是，这些法律法规的条文较为原则，缺乏具体性和可操作性，致使真正的法律精神难于落实，阻碍了社会行政推进妇女法律援助事业发展。

增强妇女法律援助制度的具体性和可操作性，需要对该领域社会行政和国家行政的职能定位有清晰认识。在妇女法律援助的社会力量层面，既存在妇女联合会这类行使部分行政职能的非政府性组织，也存在依托大学设立的妇女法律援助机构，比如北京大学法学院妇女法律研究与服务中心、武汉大学社会弱者权利保护中心等。加强对妇女法律援助制度的行政法学研究，正是依托大学设立的从事妇女法律援助的社会法律援助机构的优势领域。开展必要的行政法学研究是健全完善妇女法律援助制度的必要前提，社会行政在妇女法律援助制度建设中发挥了重要作用。进一步讲，为发挥社会行政对于妇女法律援助制度完善的智囊作用，首先应当处理好国家行政和社会行政的关系，国家行政应为社会行政主体的妇女法律援助制度完善活动提供外部物力、财力的支持。这是妇女法律援助制度制定层面国家行政和社会行政的融合，也是社会行政践行法治社会理念的重要内容。明确国家行政和社会行政职能定位，为妇女法律援助制度的健全发展指明了理论指导和实践完善的双重途径，既保证妇女法律援助制度具有坚实的行政法学理论支持，也使该制度具有符合实践需要的具体性和可操作性，从而奠定了妇女法律援助制度发展完善的理论和制度基础。

二、社会行政促进妇女法律援助实践发展

妇女人数约占我国总人口的一半，要切实解决妇女法律援助问题仅依靠政府提供法律援助必定是杯水车薪。在国家行政向社会行政转移的时代背景下，提高社会服务行政在妇女法律援助实践方面的积极性和规范性，必然成为妇女法律援助事业发展的重要切入点。

根据《妇女权益保障法》相关规定，中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会是代表和维护各族各界妇女的利益的群众组织。妇女组织对于受害妇女进行诉讼需要帮助的，应当给予支持。这意味着作为妇女法律援助重要社会行政载体的妇女联合会在妇女法律援助方面存在一定的行政给付空间。鉴于妇女联合会的广泛群众性、社会性特点，其应当在妇女法律援助方面结合自身工作实际发挥切实推动作用，应当充分挖掘妇女法律援助方面的现实需求及特点，为妇女法律援助事业向纵深发展奠定坚实的现实基础。具体来讲，为促进妇女法律援助实践发展、增强妇女法律援助社会行政力量，应当从国家行政和社会行政的以下两方面入手。

一方面，发挥社会行政对国家行政的信息反馈作用。为使法律援助制度更好反映妇女权益保障现实需要，为增强妇女法律援助制度的现实针对性，应当充分运用妇女联合会等社会行政主体了解现实需求、集中体现群体重大利益的特点，建立国家行政和社会行政的制度化沟通机制，将妇女法律援助的现实需求和发展趋势信息及时提供给法律援助主管部门，促进妇女法律援助制度和实践发展更加科学化、合理化。在现有联席会议、议事协调机构等联系方式之余，妇女联合会与国家法律援助机构之间应当存在常态化沟通渠道，为及时发现和解决妇女法律援助问题提供顺畅的渠道。在行政组织法不够健全的情况下，社会行政主体的信息反馈作用需要以信息公开为必要保障。

另一方面，发挥社会行政对国家行政的行政协助作用。第一，国家行政在妇女法律援助专业化信息占有方面具有优势地位，为方便广大妇女获得法律援助服务，法律援助的行政给付机关应当拓宽对妇女工作社会行政主体的指导渠道，可以采用派驻的方式为有法律援助需求的妇女提供一站式法律援助服务。为更好地发挥派驻模式的现实作用，社会行政主体应当对国家行政主体的行为给予必要行政协助。当然，基于现实需要和行政成本的双重考量，社会行政对妇女法律援助国家行政的协助方式应当结合现实情况而定。第二，基层国家行政机关接近妇女权益保护的现实问题，妇女法律援助社会行政主体应当与基层行政机关加强沟通协调，掌握妇女权益保护的第一手资料，协助基层行政机关有效开展妇女法律援助事务。在此基础上，为在基本公共服务均等化的实现过程中解决相关妇女法律援助问题，应将妇女法律援助社会行政主体的行政協助作用向国家行政的延伸部分拓展，比如应当给予社区群众自治组织必要的法律援助行政协助。

三、社会行政突出妇女法律援助的纵向服务特点

为有效解决妇女这个庞大社会群体的法律援助问题，需要从行业纵向角度挖掘有关职业女性法律援助问题的特点，为妇女法律援助社会服务行政向纵深发展提供依据和素材。

第一，就女职工法律援助事宜与相应行业主管部门进行良性对接之余，促进职业妇女法律援助相关社会行政主体之间的沟通和交流。在单位外部，加强与有关行业国家行政主体的协调与合作，利用信息共享等途径，为及时发现和解决女职工法律援助问题开辟思路。在单位内部，根据《工会法》规定，对于企业、事业单位侵犯女职工权益的，工会应当成为法律援助的必要提供主体，其应代表职工与单位交涉，要求单位采取措施予以改正；单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法作出处理。在维权过程中，专业化妇女法律援助应对工会给以必要支持。其中需要明确在妇女法律援助方面妇女联合会与工会的关系。二者均为可以向女性提供法律帮助的社会行政主体，其中妇女联合会在法律援助方面的专业化程度更深。在分工合作方面，工会为妇女联合会提供女性法律援助事宜的本单位、本系统信息，夯实职业妇女权益保护的事实基础，妇女联合会则在法律援助的具体操作层面增强职业妇女权益保护的法律实践基础。

第二，妇女联合会需要明确与专业化社会行政主体之间的关系。作为事业单位的法律援助服务机构属于法律援助的专业化社会行政主体，在法律援助实践中处于主导地位。法律援助机构为妇女联合会提供女性法律援助的专业化法律援助支持，使妇女权益保障更具有专业性。同时，在为职业妇女提供法律援助过程中，法律援助服务机构可以对工会、用人单位等主体及其之间的相关行为进行必要监督。由于牵涉诸多法律援助社会行政主体，从制度运行角度看，多方主体法律援助机制的良性运转需要在现有的领导小组等议事协调机构或非常机构模式的基础上，建立制度化、常态化的沟通机制。特别是在缺乏行政机关主导的情况下，各社会行政主体的沟通模式应当进一步清晰化，既可以避免社会主体行政化倾向，又可在沟通效率等层面实现突破。这是社会法治化发展中非常值得深入思考的现实问题。

第三，促进相关社会行政主体就企业社会责任加强沟通与联系，减少侵犯女职工合法权益的事项。如果说前一方面是对解决妇女法律援助问题过程中进行社会行政主体间合作，那么就企业社会责任加强社会行政主体间的沟通与联系则是从源头上预防和减少妇女法律援助问题的发生。企业社会责任是指企业为实现企业与社会、环境等经营相关因素的协调发展，需要遵守必要社会公德和商业道德，进而促进企业短期经济价值和长期社会价值、基本法律责任和必要道德约束有机统一的责任形式。其中职工就是企业承担社会责任的重要对象，其中女职工权益尤其需要给予保障。为了强化企业履行社会责任，妇女法律援助社会行政主体应当加强与行业协会的沟通联系。以行业自律促进企业在女职工权益保护方面积极践行社会责任。从行政法学讲，这涉及到妇女法律援助社会行政主体与行业社会行政主体之间的关系。行业协会应当成为妇女法律援助相关社会行政主体的重要社会协助力量，其既可以通过行业内部自律形式预防减少违反企业社会责任的情形，也可以为妇女法律援助事宜提供行业化协助。

四、社会行政解决妇女法律援助的横向服务问题

如果说前一方面是以行业纵向探讨妇女职业角色中法律援助有关问题的解决，那么这里则是在分析妇女社会横向角色中的法律援助机制问题。在妇女法律援助的横向服务行政中，同样需要处理好相关社会行政主体的关系，其中最为突出的是要实现对女性特殊群体的法律服务。

一方面，对于身体残疾的妇女需要提供适当的法律援助服务。根据《残疾人就业条例》相关规定，中国残疾人联合会及其地方组织是依职权或依授权的从事残疾人就业等社会工作的社会组织。解决残疾妇女就业方面的法律问题，既需要法律援助机构专业力量，还需要发挥残疾人联合会对残疾人就业工作的具体组织实施与监督作用。残疾人联合会基于对残疾人就业领域问题的深刻了解，有利于促进妇女残疾人就业相关法律问题在现实社会环境下得到更加现实、更加彻底的解决。在妇女残疾人合法权益保护方面应当在建立健全妇女联合会、残疾人联合会和法律援助机构之间的对话机制，以期为女性残疾人提供全方位、专业化、社会化的援助和支持。如果说妇女法律援助的纵向服务要求建立线性的国家行政、社会行政等主体的沟通协调机制，那么妇女法律援助的横向服务需求则在此基础上要求建立网状的国家行政、社会行政的沟通协调模式。这既是全方位保护妇女合法权益的必然选择，也是国家行政与社会行政深入协作在妇女法律援助事宜上的客观反映。

另一方面，应当加强对留守妇女的法律援助服务。如果说对残疾妇女的法律援助需要产生于受援者的自身原因，那么留守妇女法律援助需要则产生于各种社会原因。随着改革开放和城市化进程的加快，以及人口流动性不断提高，在广大农村产生了丈夫外出后单独或与其他家庭成员居住在户籍地的妇女。这些留守妇女由于丈夫不在家，一些农村治安状况又不好，她们普遍没缺乏安全感。在这种情况下，需要提高留守妇女的法律意识，增强自我保护能力。《民政部、财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》：“……为留守妇女提供安全教育、技能培训、能力提升、关系调适等方面服务。”根据《村民委员会组织法》有关规定，村民委员会作为基层群众自治组织，具有宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定、维护村民合法权益的义务。村委会作为与留守妇女距离最近的社会行政主体，能掌握留守妇女的现实生活状况和相应的法律需求。为对留守妇女提供必要的法律援助和帮助，妇女法律援助行政主体应当加强与基层群众自治性组织的联系，这既是实现妇女法律援助社会行政主体在地域、专业和社会治理层面的整合，也是在时空两个维度合理拓展法律援助网络的必然选择。

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[作者简介]陈思明（1980-），周口师范学院，讲师，博士。

[基金项目]“河南省教育厅人文社会科学研究项目资助”：2015年度河南省教育厅人文社会科学研究一般项目（重点项目）“法制宣传的立体化研究”（项目编号：2015-ZD-005）；周口师范学院2014年高層次人才科研启动经费资助项目“法治宣传教育的行政法规制”（项目编号：ZKNU2014212）。