水贫困背景下中国农村水资源援助战略研究

孙才志,董 璐,韩 琴

(1.辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心,辽宁大连 116029; 2.辽宁师范大学城市与环境学院,辽宁大连 116029)

水贫困背景下中国农村水资源援助战略研究

孙才志1,董 璐1,韩 琴2

(1.辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心,辽宁大连 116029; 2.辽宁师范大学城市与环境学院,辽宁大连 116029)

农村水资源短缺是制约我国粮食安全的瓶颈问题。在对农村水资源援助战略进行概念界定的条件下,从农村水资源供需矛盾、农村水环境恶化、水利基建资金投入不足、小型农村水利设施产权制度急需改革和农村基层人才科技投入不足5方面,分析了我国农村水资源面临的突出问题。基于突出用水效率,坚持用水公平,以水资源的可持续利用为最终目标,力求援助战略的科学性、前瞻性和战略性,构建了农村水资源援助战略体系,主要涵盖了农村水资源统一管理、农村水利工程建设、农田水利基建资金供给、农村水资源经济补偿、农村水资源配置管理和农村水资源法律保障体系6个部分,并对今后农村水资源援助战略的实施,提出了有效的对策建议,以保障农村水资源的长久可持续利用。

水贫困;水资源援助战略;农村水资源管理

我国是农业发展大国,水资源作为农业发展的基本要素,是保障粮食安全的重要战略资源,其用水量占据我国总体用水量的63%以上。目前,我国水资源短缺已成为一个不争的事实,农业水污染、浪费等问题更为突出,农业水利发展模式的粗放式管理严重制约了我国农业乃至整个国民经济的可持续发展[1]。在我国农村水资源贫困化背景下,为合理配置农村水资源,提高农业用水效率,努力实现水资源可持续利用的目标,针对农村水资源短缺问题而开展的中国农村水资源援助战略得到广泛的关注。

1 水贫困视角下中国农村水资源援助的概念界定

2004年Cullis等[2]将水贫困定义为人类获得水资源能力的缺乏或利用水权力的缺乏。水贫困理论[3-11]研究容纳了水资源的开发、利用和管理以及人们利用水资源的能力、权力和生计影响等多方面因素,从多角度对水资源状况进行了综合考量。而农业水资源的自然、社会、经济属性,准公共物品属性、公共池塘资源属性以及资源的外部性等多属性特征导致了农村水资源管理的无序性和低效性,更加剧了农村水贫困问题的持续贫困化发展。水贫困作为水资源制度长期滞后于水资源需求变革的累积产物,相较于资源贫困,其更多的表现为制度性贫困。目前,关于农村水贫困问题的解决更多体现为简单的对策性论述,并且相对集中于农村水利工程及技术手段的运用方面,并没有全面触及农村水贫困的社会、经济和制度属性,忽视了社会结构变化、农村经济激励和制度变化等经济社会资源的运用,综合研讨层次不深。中国农村水资源援助战略拟从制度安排、公共政策及经济社会调节等方式入手,结合资源产权、经济、技术、行政与法律等多个方面的内容,对农村水贫困地区展开援助的一种基本策略。

笔者基于贫困经济学、水资源综合管理以及社会适应性等理论,考虑到水贫困研究中所包含的资源、设施、能力、使用和环境5个研究系统,将农村水资源援助具体划分为两方面内容:一是农村自然水资源援助,即传统意义上增加农村水资源供给,提高农村水资源配置效率;二是农村社会经济援助,即将治理农村水贫困和扶持农村经济相结合,设计优化农村用水项目,加强农村能力建设,在改善农村用水状况的同时,积极引导农村经济贫困状况的改良,有效避免农村地区陷入水贫困—生态贫困—经济贫困的恶性循环中。自然水资源援助与社会经济援助相互补充,相互促进,共同构成了农村水资源援助的主体,充分体现了人类在水资源利用中的主观能动性。

截至目前,国内外关于农村水资源援助战略的研究仍处于空白阶段,为保障农村水资源安全,在对我国农村水资源状况进行深度剖析的基础上,本文初步构建了中国农村水资源援助战略制度体系框架,并提出了对应的战略实施建议,力求能有效填补我国农村水资源制度的缺陷,对缓解局部农村地区水资源短缺问题提供科学依据。

2 目前农村水资源利用面临五大突出问题

a.水资源供需矛盾突出,用水效率低下,农村用水陷入困境。我国农村人口占全国总人口的47%以上,农业作为我国国民经济的主要组成部分,农村用水也在水资源分配中占据重要比例。随着人口膨胀以及工业化、城镇化脚步的不断推进,人们对于水资源的需求量激增,水资源供需矛盾日益加剧。为保证二、三产业的发展,以牺牲农业用水和生态用水为代价的用水配置结构,使农业用水缺口不断扩大。非农产业用水对农业用水份额的挤占,使得农村用水被无偿压缩,用水局面更加紧迫。2012年我国城镇人均生活用水量171.8 L/人,农村人均生活用水量不足城镇人均生活用水量的一半。我国每年缺水量约500亿m3,其中农业缺水400亿m3。随着城镇化、工业化脚步的推进,非农产业对农业用水份额过分挤占,农村用水被无偿压缩,用水局面更加紧迫。“土渠输水,大水漫灌”的传统灌溉方式在蒸发和渗漏的作用下,使用效率低下,节水灌溉技术和配套工程发展缓慢,从而造成了农村用水短缺与浪费并存的矛盾局面,用水困境凸显。

b.农田水利基础设施资金投入不足,渠道单一,投资制度滞后。我国农村从实行家庭联产承包责任制至今,已经成功塑造了独立的农业微观利益主体,但这种以家庭为单位的分散式经营模式使得农户抵御自然灾害风险的能力十分有限,农户对农田水利基础设施有较强依赖作用。虽然现代农田水利已经取得了阶段性的成就,但是多数地区水利设施的修建未能与农田整体规划有效融为一体,进而出现了农村水利设施使用相互制约或重复建设的局面,而“重建设,轻管理”的思想更使得水利工程的配套管理工作严重滞后于水利工程的建设,造成水利工程“有人用,无人管”的局面。农田水利建设具有较强的公益性,缺乏固定的建设模式,并且缺乏稳定的收益,金融资本和社会资本直接介入较为困难。“国家拿钱,水利干事,农民受益”的方式使得农民形成了“等、靠、养”的思想[12],最终导致农户对农田水利建设的强依赖与农户对农田水利投资管理的弱激励之间存在日益激化的负反馈。农村水资源管理体制整体落后于农村水资源的发展利用需求,缺少强有力的运行机制保障,以政府为主体的单一性投资体制亟需变革。

c.农田小型水利工程产权制度改革难度大,缺失后续保障制度,改革进退维谷。小型农田水利工程设施量多、价值量小、种类繁琐和分布范围广的基本特性决定了其能够依赖农户自行供给而不完全依赖政府投资。在农田小微型水利工程产权制度改革过程中,通过明晰设施产权,逐步引入市场力量,可有效克制水利设施使用中普遍存在的“搭便车”行为。但对于公益性较强的水利工程,农户的承包和租赁意愿较低,在进行勉强改制后,农户管理中也会出现“管不了”和“管不好”的局面。目前,我国小型农田水利工程改革处于起始阶段,改革层次浅,内容限制大,多数产权改制流于形式,未形成有效的正向激励机制。缺失后续法律制度配套体系规范设施所有者、经营者和使用者行为。此外,产权改革后的农田水利设施制度势必会对贫困阶层的用水产生冲击,有效协调各方利益,合理把握公平与效率应成为产权改革中关注的重点。

d.农村水环境恶化,居民饮水安全难保证。目前,我国农村生态环境面临的严重问题之一,即农村水环境污染。在“传统型水环境影响因素”尚未得到有效解决的同时,以环境污染为主体的“现代型水环境影响因素”愈演愈烈。农药和化肥过量施用通过地表径流和农田渗漏,造成土壤和地下水双向污染,难以保证我国粮食安全。此外,农村基础设施不完备,污废水处理及垃圾回收设施缺乏,生活垃圾及人畜粪便等任意排入河流和水塘,造成水质变差,水循环动力降低,威胁居民饮用水安全。此外,我国农村地区受地理环境的影响,长期饮用高氟、高砷、苦咸以及污染水的现状普遍,威胁人体健康和饮用水安全,严重影响农村地区的生产和生活,制约了当地居民经济状况的改善。2012年国务院下发了《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》,强调居民饮用水安全问题关系到群众的身体健康和生命安全,对我国经济社会的可持续发展意义重大,并要求全力打好农村饮水安全的攻坚工程。虽然自启动农村饮水安全工程建设以来,已累计解决了4.1亿农村居民饮用水安全问题,但仍有1.1亿农村居民饮用水安全未解决。

e.农村水资源基层管理落后,人才科技力量不足,水资源统筹管理难度大。目前,我国水资源依然是“多龙管水”的局面,受计划经济体制影响,水资源管理涉及到水利、市政、城建、环保、农业等多个政府部门,管理效率低下。对于农村水资源的基层组织管理,也在运行中暴露出诸多问题,部分地区缺少合理的水资源统筹规划,而在实际运行中,与其他扶贫、卫生、粮食安全专项规划不能有效衔接,基层管理组织体系不顺畅,低水平、重复建设的现象普遍存在。此外,农村资金投入紧张,与城镇相比,工作人员专业素质较低,技术储备不足,一些高成本、操作复杂的用水设备也难以在农村推广使用。农村水资源基层管理整体落后于水资源发展利用需求,基层管理组织急需调整优化。

3 中国农村水资源援助战略体系框架的构建

3.1 农村水资源援助战略框架构建原则

a.突出用水效率,促进农村水资源的高效配置和使用。随着水资源供需矛盾的日益突出,作为稀缺资源,水资源的高效利用对缓解水资源短缺压力意义重大。效率在农村水资源的配置和使用中主要体现为水资源的配置效率和综合使用率两方面。配置效率体现了水资源在不同行业、不同用途之间分配的科学性和合理性,不同用水主体间量的比例所产生的综合效益的差异[13]。使用效率则重在体现单位资源的最大生产率,受制于主体的技术水平和节水空间。农村水资源援助战略的展开,应注重水资源效率,协调水资源配置效率和使用效率,实现水资源的帕累托最优配置和水资源的高效率使用。

b.兼顾用水公平,保障农村用水权力合理分配。在经济学中,公平性反映了资源的不可替代性,具有继承性和延续性的特点。用水的公平性问题是水量分配中最基本的问题,也是水资源可持续利用的核心问题[14]。实现水资源的代内公平和代际公平配置,要求水资源援助战略在协调不同区域以及不同社会基层对水资源需求的同时,协调好当代人与后代人间均等的用水机会。

c.以实现水资源的可持续利用为最终目标。水资源作为生态环境的基本要素的同时,更是经济和社会发展的物质基础。水资源的可持续利用才能保障我国经济的持续发展和社会的持续进步,经济社会的可持续发展应建立在水资源的可持续利用基础上。水资源援助战略应在兼顾生态需水和社会经济需水的同时,力求实现水资源的可持续利用这一最终目标。

d.力求农村水资源援助战略的科学性、前瞻性和战略性。我国农村水资源面临着巨大的挑战,水资源短缺、洪涝灾害、农田污染等都成为了我国地区经济发展的主要制约因素。农村水利工程技术落后以及农村水资源管理效率低下更使得农村水资源问题突出。面对多方面的突发状况,建立农村水资源管理框架是解决一系列农村水资源问题的根本任务,具有科学性和前瞻性的农村水资源援助战略必然能从制度上缓解农村用水压力。

3.2 农村水资源援助战略框架构建

我国的农业水资源管理制度初成于计划经济年代,在由计划经济向市场经济过渡过程中得到发展和完善。但由于外界环境的不断变化,带有计划经济印记特征的农业水资源管理制度暴露出自身的制度缺陷。解决我国农村水资源问题所需要的应对措施是系统性、全面性以及综合性的,但是农田污染治理、跨流域调水、普及农村节水技术等具体的技术性措施只有得到有效的制度、体制、机制创新的支撑和保障,才能产生持久的效益[15]。因此,我国急需深入制度层面,建立农村水资源援助战略体系来支撑水资源的可持续利用。农村水资源援助战略体系应充分考虑农业水资源的多维度属性特征,并综合建筑水文工程领域和社会经济领域对水资源的影响作用,农村水资源援助战略体系主要由农村水资源统一管理体系、农村水利工程建设体系、农田水利基建资金供给体系、农村水资源经济补偿援助体系、农村水资源配置管理体系、农村水资源法律保障体系6个部分组成,如图1所示。

3.2.1 农村水资源统一管理体系

目前,我国尚未形成清晰明确的水资源管理框架,整体性的统一管理体系也仍处于起步探索阶段,受传统计划经济体制的影响,政府部门被赋予了水资源的主要管理责任。我国将水质与水量、地下水与地表水、城镇用水和农村用水分割管理的“多龙管水”局面,导致了管理水源的不管供水,管理供水的不管灌溉,管理灌溉的不管节约、管理节约的不管污染治理[16],最终出现各政府部门管理脱节的局面。由于政府作为单一的管理主体,在管理上很难做到事事躬亲,而水资源管理靠政府文件,地方照办的单一方式,势必造成政府管理负担的加重和管理效率的低下。我国农村水资源组织管理体系之间关系到我国农村水资源的运行效率,1978年改革开放以来,我国已形成了由水行政管理部门、灌区专业管理和民主管理机构共同管理的农村水资源组织管理格局,努力实现组织管理部门的市场化发展,确立农民用水户的核心地位,将农田灌溉管理的权力与责任下放,运用激励、补偿和竞争机制,实现管理组织部门的市场化发展。农村水资源统一管理并不是要实现农村水资源的集权化管理,而是在不断完善部门协商机制的同时,积极促进各涉水部门之间展开协商对话,真正实现对水资源的协同管理。

图1 中国农村水资源援助框架体系

3.2.2 农村水利工程建设体系

我国自然水资源呈现不均衡的分布局面,且水资源的分布与人口、耕地等要素的匹配程度较低。农村水利工程建设是关系国计民生的大事,水利工程建设任重道远。2011年中央一号文件《中国中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》指出:“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件,是经济社会发展不可替代的基础支撑,是生态环境改善不可分割的保障系统,具有很强的公益性、基础性和战略性。”针对我国农田水利等基础设施十分薄弱的具体状况,提出要突出加强农田水利等薄弱环节建设的重要措施。我国农村水利工程在长期开展的过程中,一直存在“重建轻管”的状况。关于水利工程管理的现代化问题,多数管理单位还继续停留在计划经济时代,至今尚未建立适应市场经济发展要求的现代化管理体系。笔者从管理理念、管理制度和管理方法3方面对农村水利工程管理体系进行系统论述。坚持现代化的农村水利工程管理理念,应坚持以人为本的基本原则,将农民群众的切身利益放在首位,将农村水利工程的公益性质贯彻始终,在水利工程的建设运行中,树立正确的环境保护意识,实现水利工程项目经济效益、社会效益和生态效益的有效统一;建立法制化和规范化的农村水利工程管理制度,明确水利工程的管理体制,落实管理部门的权责,积极引导工程管理机制的高效运行,进一步完善专业化和市场化的工程维护体制,逐步实现工程管养业务的分离;实现科技化和信息化的工程管理方法,推进水利工程管理信息化基础建设的发展步伐,建立自动化的遥感监控系统,确保水利工程管理的发展方向,最终实现从“重建轻管”到“监管并重、重在管理”管理方针的变化。

3.2.3 农田水利基建资金供给体系

建立多元化的资金供给援助体系,保证农田水利资金投入的稳定性。水利工程在建设、运行以及管理养护的过程中需要资金充分供给作为物质前提。对比国外的融资途径,我国的农田水利工程项目大多是国家或各地方政府重点扶持的公益性质的项目,投入资金主要来源于国家各级政府的财政拨款,但随着水利工程项目的深入展开以及我国经济体制的改革,政府的拨款已难以满足水利工程项目日益增长的资金需求。虽然政府为了促进农田水利的发展,保证国家粮食安全,制定了农田水利的财政补给政策,仅依靠政府补给的单一融资渠道已经造成了农田水利建设投资资金严重缺位,没有充分调动农民参与农田水利项目投资的积极性和主动性,农民作为农田水利直接受益者的主人翁意识不强[17]。因此,建立政府、群众、社会各界共同参与的多层次、多渠道、多元化的资金供给保障体系才能扭转现有的融资局面,有效的缓解农田水利工程项目的资金压力。

3.2.4 农村水资源经济补偿体系

通过经济补偿援助体系,确保用水的公平性。随着经济的发展以及城镇化进程的不断推进,水资源作为不具有排他性的公共资源,人们无法从根本上解决水资源的短缺问题,水危机的解决必须依赖于强有效的经济补偿援助体系。水资源从用水效益较低的产业向用水效益高的产业流动是实现帕累托最优的过程,也充分体现了水资源的经济价值。利用合理的经济补偿措施能有效调节各用水主体间的利益关系,保障农村用水权力的同时,促进水资源的合理配置[18]。在我国产业用水中,以农田用水为主体的第一产业用水有逐渐被二、三产业用水挤占的趋势,虽然水资源在产业间的流动,使水资源的经济效益得到增值,但第一产业因为用水权利的压缩,损失了部分经济收益,因此,不同产业间的效率和分配差异,提出了产业间的贴补政策,以保证各项产业的用水需求,并以“高水价、高贴补、高保障”的方式从高效行业抽取利润补贴低效行业[19]。通过获得合理的经济补偿来弥补损失,最终实现提高水资源效益的同时,又凸显了用水的公平性。在不同用水主体对水资源行使占有权、使用权和转让权时,经济性补偿援助体系能有效的促进农村水权交易的市场化发展进程,也为水资源配置提供了体系保障。

3.2.5 农村水资源配置管理体系

水权制度的建立是水资源管理制度改革的关键与核心[20]。通过明晰农业水权制度,规范农村用水制度,以降低农村用水的外部性作用,提高农业用水效率,优化配置农业用水。在计划经济时期,水资源作为一种公有产权制度进行安排,1985年国务院颁布《水利工程水费核定、计收和管理办法》,将我国农业水权制度推进了可交易水权制度阶段。但由于交易双方地位的不对等、交易价格的非市场化综合导致农业水权制度尚未真正确立,有待于理论制度上的规范和实践上的运用。我国水价制度进行了多次改革,但农业的水价远低于供水的成本价格,并未实现交易水价的市场化。此外,农业灌溉用水的计量手段落后,农村水费的收取多是按照耕地面积或人均进行分摊,水费计量监控措施不规范。建立以农业水权制度、农业水价制度和农业水费管理制度为主体的农村水资源配置管理体系,为提高农村用水效率提供了有效的制度保证。

3.2.6 农村水资源法律保障体系

法律监督体系是保障水资源制度建设的重要支持力量,水利工程的规划建设以及水资源的管理需要法律的约束。我国水资源管理的法律体系主要包括3方面内容:一是由国家制定的相关法律;二是国务院发布的相关行政法规;三是水利行政主管部门和地方政府颁布的各种执行规则、协调措施和对有关法规的解释[12]。现行关于水资源管理主要有4部法律,《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水污染防治法》。其中2002年10月1日颁布生效的《中华人民共和国水法》(修订)在旧《水法》的基础上,对水权、水资源的论证体制以及用水量的分配制度等内容作出了明确的规定,是我国目前水资源管理最重要的法律依据。但针对农村水资源问题,我国并没有形成制定专门性的法规,在农村基层运用的过程中,原有的法律保证体系明显着力不足,建立具有农村特色的水资源法律保障体系刻不容缓。

4 中国农村水资源援助策略实施的对策建议

正如减贫需要通过制度性的国家扶贫战略,农村水资源问题需要通过水资源援助战略来缓解,而这一战略的推进需要综合考虑资源、产权、财政、技术、法律等多方面内容。

a.实现城乡水务一体化,促进农村水资源组织管理改革。在新农村建设和新型城镇化发展的攻坚时刻,城乡水务一体化应在统筹城乡发展方面努力率先实现突破。①在新型城镇化、工业化背景下,农村作为城市的生态经济协作区,应大力推动“城市反哺农村、工业反哺农业”战略,在统筹水源、城乡人口密度等因素下,从城镇辐射的周边农村开始,构建区域城乡供水和废污水处理联网体系,对已建工程改管扩建、从“点”到“网”、联网整合,实现城乡供排水系统一体化发展。②从水源头到水龙头,让农户享有城市同等便利服务。实现水网像电网式的管理模式,落实供水班组与村庄“一对一”负责制,负责水质和水压检测、供水时间、维修服务等管理一条龙服务,确保农户的公共服务质量。③整合“多龙管水”,提高行政管理效率。精简水资源管理体系,收归分割的管理体制,坚持水务问题由地区行政首长直接管理,并将任务细化,上下级领导相互负责,成果纳入发展观的考核,将结果与进一步安排和领导干部任命直接挂钩,克服原来体制下的部门分裂和城乡管理脱节。④应充分利用农村用水户协会(WUA)这一中介机构,构建以WUA为基层载体的管理组织结构,来积极引导用水户参与农村水资源管理。用水户协会实现了用水户作为需水者和小型农村水利工程的所有者身份的统一,促进了农户在用水过程中的自我管理、自我约束和自我发展,提高用水户在水资源组织管理中的参与性和自主性,为农村水资源效率的提高奠定了组织制度基础。

b.关注农村水利工程建设,深化小型农田水利工程产权改革。我国农村水资源问题突出表现在农村居民饮用水安全和干旱洪涝灾害方面。①对于多村集中供水地区,建立完善以水质检验为中心的检测体系;对于小型分散供水工程和单村供水工程,水质监测更值得关注,如组建车载便携式水质监测车,实现定时定点到农村进行水样监测,在可能爆发水质污染问题发生前,应做好水质不达标的紧急预案和防御措施。②对于农村防洪区,应定期实现对病险水库进行除险加固及排涝站的建设,对于自然水资源短缺区域,大力发展高效节水灌溉技术,建立现代新型的农田灌排体系,提高我国农村水资源安全能力建设。③深化小微型农田水利工程的产权改革,明确落实各方利益和责任,各地应因地制宜地出台相关配套政策文件,以保证改革后续制度建设,合理化解经营者、用水农户以及社会间的利益冲突。④积极探索小微型农田水利设施产权流转形式,逐步引导国有产权和集体产权向农村用水户协会的私人产权转移,促进用水农户在平等自愿的基础上,共同投资,建立起工程所有权、经营权和管理权为一体的私人产权管理制度。对于跨村使用的、收益范围较广的水利设施,由农村用水户组织进行管理和经营;对于村集体范围内的小微型工程,可以选择拍卖、承包的方式,同时应完善农田水利工程维护财政补贴制度;对于公益性较强的小型水库,应选择承包和租赁作为首选改革方法。

c.开拓农田水利融资新途径,加大水利建设资金投入。①在新型融资政策下,金融机构应做好农田水利建设的支持工作,对现行的水利项目合理对接,创新具有农田水利特色的信贷产品,并纳入金融机构综合评价中,推广经营收益权质押贷款、垫付贷款等新兴信贷产品。②水利部门联合金融机构建立联席工作制度,强化联动机制效果,建立以政府资金为主体的农田水利建设项目投资平台,对平台内的企业和项目优先提供贷款,创新实现网上平台对接。③应将农田水利建设的信贷投入纳入金融机构的综合评价指标中,对涉农水建设的信贷效果进行追踪评价,引导金融机构加大农田水利贷款投放力度。

d.完善农村水资源补偿和生态补偿制度,保护农村生态环境。①将农村水资源补偿和生态补偿制度纳入国家扶贫战略和“三农”政策中,在国家层面上起到示范引导作用[21],并将其作为地方政府绩效评估的重要组成部分,增强地方政府推进制度发展的主动积极性。②设立农村水资源补偿基金和生态补偿基金,实现由政府独资向“受益者付费”方式的转变,成立专门的城乡协调补偿机构,专项负责相关事宜,落实水资源补偿和生态补偿资金的管理和使用,实现城乡间的良性互动,可将补偿资金用于扶持农村道路、供水、通讯等设施建设,以及提高教育、医疗等公共服务能力,解决用水难、就医难、上学难等问题。③完善生活垃圾处理、厕所改造等基础设施,加快城乡污废水处理一体化发展脚步。设置流动型垃圾箱,落实“户清扫、组保洁、村收集、镇转运、县收集”的运转模式,开启“清理+维护“的农村绿色生活模式。④稳步推广农业面源污染治理技术,探索农业污染控制的奖惩制度。推广低残留、低毒的农药和有机化肥的使用,结合渠道防渗、喷灌、微灌等灌溉技术,降低农药化肥残留对水体的污染程度。⑤在农村积极开展生态环境保护的专项活动,普及技术下乡活动,力求“专家驻点,一村一点”,将技术与农户需求紧密结合,提高农村居民的环保意识和专业技能。

e.促进农村水权市场、水价机制的形成,实现水资源合理配置。①根本上消除立法模糊,从法律层面上保障农村水权,完善农村水权市场的法律保障制度,赋予农村地区充分的用水权利。②在农村地区积极宣传水资源所有权归属国家所有,让农户明确树立取水就像用电一样,必须有偿的观点,便于水权交易思想的萌芽。③建立农村水资源使用登记制度,统计取水主体、取水量以及对剩余水量的处分权等详细内容,提高水资源的资产化管理水平,促进水权交易成形。④明确农户用水定额,用水量低于定额的农户,享有优惠水价,用水协作组织可将剩余水权回购,并给予农户奖励;对超出定额的用水实行累进加价政策,诱导农户间水权交易。⑤在法律及制度成熟基础上,尝试建立“水权交易所”,用水地区和企业可在交易所内以现货和期货方式买卖水权。村级单位在水权交易所备案后,可建立农户联网水权交易平台,实现村内农户间的用水交易。⑥继续推行终端水价制度,加快末级渠系节水设施的改造和计量设施的配套,实现由“按亩收费”到“按方收费”计量方式的转变,提高农户节水意识。⑦政府应加大对末级供水工程的补助力度,实现政府和农户共担水价成本,对于农村低保户和特困户,应确立合适的入网减免制度以及水费优惠制度。

f.健全法律保障体系,促进公众参与互动机制建设。健全法律体系,建设公众参与互动机制不仅是实施农村水资源援助战略的需要,更是一个国家实现民主现代化的重要标志。虽然现行的水资源管理法律基本保障了我国水资源管理制度的运行,但由于法律制度间相互作用关系不明确,且在具体实践过程中,造成遵循法律效力等级的混乱,应针对不同区域的状况,因地制宜的制定地方性水资源管理规章制度,使得水资源的法律管理体系更加完善并具可操作性。公众参与机制作为社会群众可以通过合理、公平的渠道对水资源问题,就政府的重要决策以及决议进行协商对话的机制,我国农村水资源援助战略的实施能否有效的运作很大程度上取决于公众参与机制。公众参与机制在充分发挥公众的监督权和决策参与权的同时,应保障农户知情权、参与权监督权,增强农户的责任感;促进建立强制性的信息披露制度保证农户的知情权,通过加强电子政务建设,通过举办研讨会、听证会等制度形式,提高农村水资源管理的透明度;引导和支持用水协作组织和村委会合理贯彻“一事一议”制度,合理听取农户评价意见;给予公众参与以立法保障,使农村水资源利用整体在农户的监督框架下,提高行政管理效率,对政府部门在水资源管理过程中的执法行为进行有效监督,使行政部门的工作更加合理化、规范化和透明化。公众参与机制在推进水资源决策科学化、民主化和透明化的过程中,充分实现农户的主人翁权力,实现了还水于民、还权于民和还利于民。

g.实事求是,因地制宜地开展“瞄准式”水资源援助。根据课题组对我国农村水贫困的研究状况,将我国分为东北、华北、华东、中南、西南和西北6大片区,并瞄准6大片区农村水资源特点和现存问题,因地制宜地进行水资源援助策略的研究。东北地区表现为季节性缺水及地下水污染,应在水权初始配置中保障农业水权,建设多村联片的集中供水工程,稳步普及节水设施,发展节水农业,实现农村垃圾及污废水集中处理,改善农村生态环境。华北地区显著特点为资源型缺水,应加大南水北调东线和中线的工程调水力度,提高农村高污染、高耗水等限制性产业取得取水许可证的门槛,约束企业行为,节约用水。华东地区表现为水质性缺水,应重点开展规模性集中供水工程,增加水净化和消毒处理设施以及水质监测配套设施投入,作为研究试点,率先落实城乡水务和污废水处理体系一体化的发展要求。中南地区特点为农业面源污染严重,丘陵区供水设施简陋,应加强对农村饮用水水源的保护,推进“谁投资,谁管理,谁受益”的小型农村排涝水利设施改革。西南地区喀斯特地貌密布,工程型缺水严重,工作重点在于兴建小型蓄水工程如水窖、水塘以及雨水集蓄工程,增加引、蓄、提农村水利设施资金投入,逐步落实“工程承包到户”的小型农田水利产权改革。西北地区为我国干旱、半干旱农牧区,资源型缺水严重,应提高政府对缺水区补贴扶持力度,兴建集中连片、规模供水工程,提高农村地区用水入户率和供水保证率,加强水利工程技术培训宣传,将水源地生态环境保护放在重要位置,落实中下游对上游地区的水资源补偿和生态补偿机制,有效控制农村水贫困与经济贫困交织恶化的局面。

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TV213.4

A

1003 -9511(2015)01 -0037 -07

2014-09 -01 编辑:张志琴)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.01.009

国家社会科学基金(11BJY063);教育部新世纪优秀人才项目(NECT-13-0844)

孙才志(1970—),男,山东烟台人,教授,博士生导师,主要从事水资源经济与管理研究。E-mail:suncaizhi@lnnu.edu.cn