西部地区电子政务发展SWOT战略分析

刘书生

摘要：

电子政务在我国的广泛推广对信息化具有重要作用，电子政务对推动西部地区政府管理理念、流程再造、服务方式等转变具有重要意义。通过对西部地区电子政务发展的内、外部环境分析再结合SWOT分析法，从理论上对西部地区的电子政务发展战略提出一种途径。

关键词：

电子政务；SWOT分析法；环境分析

中图分类号：

F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）08002303

随着互联网的不断发展，互联网对公众产生了重要影响。电子政务正是在这种背景下产生的，政府部门通过互联网技术向公众提供公共服务，提升自身效率。我国处在“双棱柱”型过渡期，互联网发展差异鲜明，先进地区与落后地区差异很大。在西部地区，互联网快速发展，电子政务应用快速兴起。电子政务的建设也要根据地区的发展情况、服务对象需求的不同阶段来发展。“电子政务战略规划是政府部门从政务战略形成信息战略桥梁，是提升信息化水平的关键。”我们对西部地区电子政务发展的内外环境进行分析，采用SWOT的战略分析法对西部地区电子政务发展的战略方式做相应的研究。

1理论基础

SWOT分析法模型即态势分析法，是美国旧金山大学海因茨·韦里克（Heinz·Weihrich）教授在20世纪80年代初提出的。SWOT分析法通过了解自己组织的优势、弱势、掌握外部机会、规避威胁，从而制定良好的战略方法。SWOT分析法通过构建矩阵，选择适合组织的发展战略。如表1所示。

2西部地区电子政务行政环境分析

美国学者里格斯（Fred W. Riggs）提出了用生态学的方法研究行政系统。里格斯采用“经济要素—社会要素—沟通网—符号系统—政治架构”模型对行政系统的外部环境进行分析，从而达到认识行政系统的目的。根据里格斯提出“融合—棱柱—衍射”模型，姜奇平和汪向东采用“经济要素—沟通网—创新基础—人力资源”分析模型，认为我国处于“双棱柱型”过度时期，表现为“传统农业—传统工业”和“传统工业—信息化”两个时期共存。

西部地区有着自身的发展特性，对其行政环境分析也应从具体环境出发。“实践证明，按照行政生态原理把握好行政环境与行政系统（行政策略）的关系，是探索中国特色电子政务道路的关键。”结合里格斯的五要素分析模型和西部的发展状况，我们提出“经济因素—服务对象—沟通网—政治架构”的分析模型。

经济要素。经济要素不仅是影响公众的重要要素，也对政府部门起到了重要影响作用。随着改革开放的深入，西部地区的经济快速发展。2013年西部人均GDP达到34437元人民币。西部地区总体GDP占到全国GDP的20.0%，三大产业的比例关系为12.4∶49.5∶38.1。在经济发展中，经济总体发展水平落后东部，西部地区人均GDP仅为全国人均GDP平均值的74%，区域经济内部差距大，经济发展内生不足，县域经济发展不足，城乡经济发展协调性较差。

服务对象。政府部门提供公共服务的对象即为服务对象，一般为个体和组织机构。在西部地区的服务对象中，城镇企业数量逐步增多，而乡村主要是以家庭。受地理因素影响，西部地区占全国56.76%的国土面积，却承载全国22.39%的人口，人口密度只有53人/平方公里，服务对象分布广泛。外出务工人员流动量庞大，以务工人员为参照量，评估人员流动性情况。据统计，2013年外出务工人员高达16610万人，西部地区跨省流动的达54.1%。青壮年流入东部地区之后，服务对象以老年、青年为主，造成了人口流出和返回之间的服务对象在数量上和层次上有巨大差别。在服务对象素质方面，随着义务教育的普及，西部地区义务教务的普及率、适龄入学率都已达到99%以上，但老年人由于历史原因受教育程度较低。2014年CNNIC调查中，在不能上网的公众中有58.1%的人是因为不知道任何上网。

沟通网。沟通网主要指公众之间的联系方式，包括沟通方式、沟通设备、沟通价格等等。随着普通话的普及，在全国各地区普通话已经通用，沟通的语言障碍被消除。随着“村村通”的持续深入，我国各地电话、广播电视普及率已经高达95%以上，公路也已经进村，改变以往“交通靠走，通信靠吼”的局面。据2014年7月CNNIC发布的统计表明，在不使用电脑上网的原因中无法连接上网的比例仅有1.8%，没有电脑等设备的有10%。沟通网建设在西部地区取得了巨大成功。

政治架构。当前，我国政治形势稳定，各类机构秩序运行良好；政治生活民主、平等得到了贯彻执行；法制逐步完善，依法治国的执政理念不断推进。在党的领导下，人民代表大会、政府部门、政协机构等政治团体充分发挥了各自功能，保持了政治、政局的稳定。在这种政治架构中，政令统一、通畅，统一规划、协调发展。但是，目前政治体制改革滞后阻碍了整体发展；在西部地区的“三股势力”扰乱政治稳定，影响社会稳定。

我国正处在改革开放时期之中，西部地区整体面临着巨大变化，行政环境的剧变性须加以考察。2011年至2013年西部省市中，GDP增长率最低的为2013年四川为10.0%，增长最高的为2012年贵州省为193%；因此，西部地区GDP呈持续快速增长。据国家统计局资料，2013年西部地区外出务工人员达到5410%。可以看出，西部地区的外出务工人口流动比例很大。从表2中可以看出，西部地区上网普及率也呈持续上升状态。

3西部地区电子政务行政系统分析

行政系统是行政执行体系，根据政治的决策，制定出执行政治的政策。电子政务通过网络技术来提升行政效率，最终落实的是“政务”，而不是“电子”。电子政务是行政系统实现目的的手段之一。对电子政务行政系统分析，采用“行政架构—领导重视—人力资源—内部信息链”的四因素分析。

行政架构。根据我国的政治体制，中央政府与地方政府的关系是地方政府隶属于中央政府，西部各级政府既是中央政府在地方的代理又是地方经济、社会建设的领导者。西部地区各级政府治理具有局部性，重大问题的裁决必需经过中央政府同意，而具体问题又可以根据自身的特性进行灵活处理。在职能划分上，西部地区政府主要履行的是社会管理、公共服务职能。在政府部门中，主要实行科层官僚制体制；政府部门运行中，执行效率高、关注注重公共产品产出；同时，存在着“唯上”的官僚作风，机构重叠、冗员的情况。endprint

领导重视。国家最高领导人担任中央网络安全和信息化领导小组组长，在十八大报告中共有18次提及信息化建设。在各级政府中也均是“一把手”担任，显示出政府部门对网络、信息化重视程度。但在西部地区，由于经济发展相对落后，部分领导特别是基层领导认为没有发展电子政务的必要，忽略了电子政务的建设。基层领导没有充分认识到建设电子政务，重要的是政务而不是电子。“事实上，电子政务最需要的是政治领导，而不是技术领导，最需要的是政府公务人员尤其是领导干部的参与。”有些领导把建设电子政务看做是政绩工程、面子工程；在电子政务建设各中投入不均衡，为了应付检查，前期投入高，后期维护不及时，导致大量的“空站”、“老站”、“死站”出现。

人力资源。电子政务系统的操作必须有掌握相应技术的人才来完成。当前，每年有大量人员报考公务员，政府部门中人力资源充足。到目前为止，大学生村官人数已经接近20万人。学历要求也不断提升，以四川省为例，2014年上半年公务员招聘中，大专学历以上占99.6%。以图1四川省招聘公务员比例可以看出，政府部门在招聘专业公务员中，相关专业人员的均有招聘。但是，愿意到西部农村大学生则很少。在目前大学生就业调查显示，大部分愿意到大城市、企业、政府部门，而不愿意到农村、基层乡镇。根据章思的调查，农村籍大学生愿意回到县城、农村工作的不到5%。根据于潇淳的调查，大学去农村就业农村、基层就业的意愿仅为62%。因此，目前政府部门中人力资源未能得到合理分配，西部、特别是基层地区电子政务建设中人力资源不能达到建设需求。

内部信息链。我们借用信息生态系统中的信息生态链来说明信息链。信息生态链链是指信息生态系统中不同种类信息人之间信息流传的链式依存关系。因此，政府内部信息链就是政府内部信息与公务人员交流的链式存在关系。通过网络的快速、便捷特征，政府部门内部可以快速传递信息，提高效率、节约成本。但是，在建设中由于“政府决策层对于信息技术与电子政务的认识水平有待提高，各级政府尚未建立完善的CIO制度”，导致了“信息孤岛”的出现，信息链不完善。信息链上下呈通畅状态，同级则呈现出断裂，呈现出典型的“烟囱”状信息链。在部分西部地区，某些连接链因建设不全面而直接断裂。

4对西部地区电子政务发展的SWOT战略分析

从以上调查分析中，我们可以看出西部地区电子政务发展的内、外环境。

政府部门内部。在政府中，中、高层政府从资金投入、人力投入等方面大力支持电子政务的发展，再加上政府的高效率执行方式，使得电子政务能够在短期内迅速的普及。政府部门中的公务员高学历所占比例持续增高，综合能力不断提升，能够推动电子政务的发展。但是，行政体制改革滞后，不能给电子政务充足的组织支持。政府部门中特别是基层领导对电子政务缺乏正确的认识，对电子政务没有引起足够的重视，只是应付上级的检查或者只是当做“形象工程”、“面子工程”。在政府部门中，政府内部专业信息技术人才人才的缺失导致电子政务创新力不足。而已经建设的电子政务系统，存在着“重投入，轻维护”的局面。内部信息链中，多是“烟囱”式的联接方式，存在“信息孤岛”。

外部环境中。具有中国特色的社会主义政治体制适合我国国情，为电子政务发展提供了政治上的保障。而经济的持续、健康快速发展，一方面为信息化发展提供了有利的经济来源；另一方面“伴随着经济社会的快速发展，社会阶层不断分化组合，社会利益诉求日益多元化，由此引发的人民群众日益增长的多元化公共服务需求与政府电子政务有限资源供给之间的矛盾日益凸显”。目前，沟通网的完善为电子政务的发展提供了充分的条件。西部地区服务对象特别是年轻一代的总体素质提高，能够充分运用网络为自身服务，使得电子政务能够被他们所接收。政治体制中不合理的部分改革落后，限制了电子政务快速发展。西部地区总体经济落后、地区之间发展不平衡，“三大产业”布局不合理，城市化程度低，特别是农村地区经济仍然落后，广泛存在“数字鸿沟”。存在很大部分的公众，不懂的如何上网更不知道电子政务是什么。

从内外部环境对西部地区电子政务系统的SWOT分析如表3所示。

从以上分析可以看出，西部地区的经济持续、快速发展为电子政务发展带来了机会，而政府部门的改革相对滞后在短期内是无法克服的。所以，我们对当前西部地区电子政务发展采取的战略模式应该是“W—O”式，即抓住外部机遇克服内部弱势充分发展。当政府部门内部改革到一定程度时，我们应当转变发展战略采用“S—O”战略，利用政府部门自身优势、抓住外在的机会快速发展电子政务。所以，我们认为西部地区电子政务发展的战略选择是“‘W—O—‘S—O”的结合式；用经济快速发展的机会弥补政府发展电子政务的弱点，当电子政务内部弱点被克服在一定范围内时，充分发挥内、外部优势。

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