国家审计推动国家良治之现状调查与路径选择

申富平，王砚书，董丽英，郭 颖

（河北经贸大学 会计学院，河北 石家庄 050061）

国家治理主体在治理国家的过程中，容易与委托人之间产生“信息不对称”“目标不一致”和“利益冲突”等内生缺陷。这些缺陷的具体后果表现主要有三：一是征税权和财政预算权的滥用；二是国家治理活动缺失绩效；三是政府官员权力的异化[1]。因此，国家治理过程中必须有完善的监督机制作保障。蔡春等（2012）认为，国家审计通过监督、鉴证和评价等职能的发挥，为国家治理机制的有效运行提供坚强的后盾，才能合理保证和促进公共受托责任的全面有效履行[2]。2013年世界审计组织第二十一届大会明确提出促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标。

综括已有相关研究发现，在理论探讨方面，该论题的研究成果比较多见，较为统一的认识是，国家审计是国家经济社会运行的免疫系统，但是这一系统通过什么路径有效地参与到国家治理过程中，在实际运行过程中，我国的国家审计是否如人们期待的那样，全面发挥其作用了呢？是否推动了实现国家良治的实现？关于这些问题，实证方面的研究数据还比较鲜见，还有许多需要探究的地方。

一、国家治理的目标与国家审计的作用

我国改革后的国家治理终极目标是实现国家良治。刘家义（2012）认为[3]，国家良治的标准有五条：一是有效的国家安全体系，对外维护主权和对内维持政局稳定；二是有效的权力运行和制约机制，遏制腐败；三是有效的法律规则和社会秩序，实现公平正义；四是有效的民生权益保障机制，促进摆脱贫困和增进福利；五是有效的经济社会发展机制，保障国家经济社会健康运行。宋常、黄文炳（2015）认为[4]，当前，国家治理具有全面性、长远性和融合性等特点，推动各个领域全面综合治理成为一种新趋势。

在国家治理的过程中，作为代理人的政府行政官员在公职上所代表的公共利益与其私人利益之间可能存在冲突，这时候行政官员就有可能在制定政策、做出决策时违背公共职责，干扰国家治理的公正性，从而谋取私利，其实质是公共权力的滥用，这是政府行政官员腐败的重要根源，也是国家治理结构中的重要缺陷，该缺陷导致的后果之一是财政预算收支权的滥用；后果之二是国家治理活动的绩效低下；后果之三是政府行政官员权力的滥用，将手中公共权力作为寻租工具，为谋取个人利益和部门利益服务。这些后果都会直接或间接导致无法顺利实现国家良治的终极目标。

国家治理必须形成一定的结构，而这一结构中离不开代理人，为了能够达到良治的终极目标，就需要对代理人进行监督。所以，任何能够达到良治的国家治理结构都应该包括决策、执行和监督三个部分。其中非常重要的是监督机制。不论是责任，还是廉洁，不论是高效还是法治抑或透明，都需要强有力的监督机制作保障。

国家审计的本质是国家治理大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，是国家治理现代化的基石和重要保障[5]。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》赋予国家审计监督职责，使国家审计对权力的制约和监督处于较高的法律地位。从根本上看，我国国家审计发挥的是建设性作用，国家审计的建设性作用具体表现为：监督权力运行、保证廉洁行政、提高政府效能、维护市场经济秩序、维护人民群众利益、推动社会和谐发展，最终推动实现国家良治目标。所以，国家审计通过监督职能和建设作用的发挥，可以合理保证和促进公共受托责任的全面有效履行。

二、国家审计在推动国家良治中发挥作用的现状调查

为了了解国家审计在推动国家良治中发挥作用的实际情况，发现优势与不足，为国家审计在国家治理中更好地发挥作用提出有效建议，本项目组就国家审计发挥作用的相关问题针对不同对象设计了四套问卷，其中针对国家审计机关工作人员、企事业单位等被审计单位人员、公检法机关人员的调查由河北省审计厅帮助组织，在河北省内进行了省市县三级范围的大面积问卷调查，对人民群众的随机调查由项目组自己组织。总计发放问卷1 300份，回收1 299份。

（一）对国家审计机关工作人员进行调查的问卷分析

针对国家审计机关工作人员，本项目发放问卷364份，收回364份，有效问卷数为303份。被调查人员年龄在31～50周岁的人员占到被调查人数的70%以上，这部分人思想比较活跃，工作经验比较丰富，看问题的深度和广度都具有很强的代表性；学历为本科及以上人员占到被调查人数的70%以上，参加工作时间在3年及以上的人员占到被调查人数的87%以上，均具有很强的代表性；根据国家机关从上到下的金字塔结构，被调查人员的数量分布也非常合理。

1.国家审计发挥的主要作用综合分析

调查结果显示，审计机关工作人员对国家审计目前发挥的主要作用认识上比较统一，认为国家审计在监督制约权力运行、维护国家经济安全、反腐倡廉、保障民生、推动民主法治进程、推动社会进步六个方面都发挥了重要作用，其中监督制约权力运行、维护国家经济安全、反腐倡廉、保障民生四个方面选项的得分平均值都在4分以上（5分为满分），发挥了很重要的作用，而且，这四个方面也正是审计机关工作人员所希望国家审计发挥的重要作用，但是实际发挥作用的得分都没有达到期望值（如图1所示）。

图1 审计机关工作人员实际与期望国家审计发挥的主要作用对比分析

另外，根据统计调查问卷开放式问题的统计结果，审计机关工作人员希望国家审计发挥的其他作用还包括：维护资产安全、保障社会公平以及监督与服务并举，从根本上抵制“屡查屡犯”的恶劣行为等。

2.不同类型审计发挥作用的综合分析

（1）财政预决算审计的主要作用。调查结果表明，审计机关工作人员认为财政预决算审计在促进公共资金的分配、管理与使用情况置于人民群众和社会监督之下，提高财政资金使用效益，反腐倡廉、维护国家经济安全，监督地方政府行政权力和推进财政资金更多地向民生和社会事业倾斜五个方面都发挥了重要作用，其中财政预决算审计在促进公共资金的分配、管理与使用情况置于人民群众和社会监督之下，提高财政资金使用效益，反腐倡廉、维护国家经济安全三个方面选项的得分平均值都在4分以上（5分为满分），发挥了很重要的作用。但是，在监督地方政府行政权力和推进财政资金更多地向民生和社会事业倾斜方面还有较大提升空间（如图2所示）。

图2 财政预决算审计发挥的主要作用得分分析

另外，调查问卷的开放式问题统计结果显示，被调查对象认为财政预决算审计的主要作用还包括促进公共财政体制的建立健全。

（2）绩效审计的主要作用。调查结果表明，审计机关工作人员认为绩效审计在强化审计问责、建设负责任的政府，改善公共治理和公共受托责任，保证整个组织实现绩效目标，健全内部控制、增强风险抵御功能，对政府预决算的促进作用五个方面都发挥了比较重要作用，其中只有强化审计问责，建设负责任的政府一个方面的得分平均值在4分以上（5分为满分），发挥了很重要的作用，说明我国绩效审计的主要作用发挥还不是很到位，需要进一步强化（如图3所示）。

图3 绩效审计发挥的主要作用得分分析

（3）经济责任审计的主要作用。调查结果表明，审计机关工作人员认为经济责任审计在强化权力约束、促进政治民主，促进领导干部监督、评价与考核的制度不断健全，揭露错弊、惩治腐败、提高政府治理水平和公司治理效率，确认和解除责任、完善组织责任机制，监督和制约主要领导人的行政权力五个方面都发挥了重要作用，其中强化权力约束、促进政治民主，促进领导干部监督、评价与考核的制度不断健全，发现错弊、惩治腐败，提高治理水平和治理效率三个方面的得分平均值都在4分以上（5分为满分），发挥了很重要的作用。但是在确认和解除责任、完善组织责任机制，制约主要领导人的行政权力方面发挥的作用还有较大提升空间（如图4所示）。

图4 经济责任审计发挥的主要作用得分分析

（4）社会责任审计的主要作用。调查结果表明，审计机关工作人员认为社会责任审计在促进安全生产措施到位、避免发生安全事故，促进环境保护投入与资源节约，促进企业积极履行社会公益方面的责任和义务，促进就业和员工权益保护，防止产品质量低劣、保护消费者利益五个方面都发挥了重要作用，这五个方面的得分平均值都在3.6分以上（5分为满分），但是，最高也只有3.76分，还没有发挥很重要的作用，说明我国社会责任审计的主要作用发挥还不是很到位，需要进一步强化（如图5所示）。

图5 社会责任审计发挥的主要作用得分分析

（二）对被审计单位人员进行调查的问卷分析

针对被审计单位人员，本项目发放问卷321份，收回321份，有效问卷数为301份。被调查人员年龄在31～50周岁的占到被调查人数的80%以上，这部分人思想比较活跃，工作经验比较丰富，看问题的深度和广度都具有很强的代表性；学历为本科及以上人员占到被调查人数的近80%，这部分人专业知识丰富，具有很强的代表性；所在单位性质覆盖全面，能从总体上说明问题；从事工作时间在3年及以上的人员占到被调查人数的94%以上，熟悉本单位业务流程，具有很强的代表性；了解国家审计的被调查者占到97%以上，支持国家审计的被调查人员占到93%以上，也保证了本次调查的可信性。

1.国家审计目前发挥主要作用综合分析

调查结果表明，总体上被审计单位人员认为国家审计在监督制约权力运行，维护国家经济安全，反腐倡廉，保障民生，推动民主法治进程，推动社会进步六个方面都发挥了重要作用，而且六个方面选项的得分平均值都在4分以上（5分为满分），发挥了很重要的作用，而且，这六个方面也正是被审计单位人员所希望国家审计发挥的重要作用，但是实际发挥作用的得分都没有达到期望值，尤其反腐倡廉的作用期望差距较大，仍需进一步挖掘潜力（如图6所示）。

图6 被审计单位人员实际与期望国家审计发挥的主要作用对比分析

2.不同类型审计发挥作用的综合分析

（1）财政预决算审计的主要作用。调查结果表明，被审计单位人员认为财政预决算审计在促进公共资金的分配、管理与使用情况置于人民群众和社会监督之下，提高财政资金使用效益，反腐倡廉、维护国家经济安全，制约地方政府行政权力和推进财政资金更多地向民生和社会事业倾斜五个方面都发挥了重要作用，但是五个方面选项的得分平均值都在3.4～3.8分之间（5分为满分），还未能发挥很重要的作用，需要进一步改善（如图7所示）。

图7 财政预决算审计发挥的主要作用得分分析

（2）绩效审计的主要作用。调查结果表明，被审计单位人员认为绩效审计在强化审计问责、建设负责任的政府，改善公共治理和公共受托责任，保证整个组织实现绩效目标，健全内部控制、增强风险抵御功能，对政府预决算的促进作用五个方面都发挥了作用，但是五个方面选项的得分平均值都在2.7～3.0分之间（5分为满分），其中建设负责任的政府这一作用最强，但是平均分值也只有2.91分，即绩效审计的总体作用发挥并不令被审计单位满意（如图8所示）。

图8 绩效审计发挥的主要作用得分分析

（3）经济责任审计的主要作用。调查结果表明，被审计单位人员认为经济责任审计在强化权力约束、促进政治民主，促进领导干部监督、评价与考核的制度不断健全，揭露错弊、惩治腐败、提高政府治理水平和公司治理效率，确认和解除责任、完善组织责任机制，制约主要领导人的行政权力五个方面都发挥了重要作用，但是五个方面选项的得分平均值都在3.7～3.9分之间（5分为满分），还未能发挥很重要的作用，需要进一步改善（如图9所示）。

图9 经济责任审计发挥的主要作用得分分析

（4）社会责任审计的主要作用。调查结果表明，被审计单位人员认为社会责任审计在促进安全生产措施到位、避免发生安全事故，促进环境保护投入与资源节约，促进企业积极履行社会公益方面的责任和义务，促进就业和员工权益保护，防止产品质量低劣、保护消费者利益五个方面都发挥了作用，这五个方面的得分平均值都在2.4～2.7之间（5分为满分），但是，最高也只有2.60分，还没有发挥重要的作用，说明我国社会责任审计的主要作用发挥还不到位，并不令被审计单位满意，需要进一步强化（如图10所示）。

图10 社会责任审计发挥的主要作用得分分析

（三）对公检法机关人员进行调查的问卷分析

针对国家公检法机关工作人员，本项目发放问卷316份，收回316份问卷，有效问卷为296份。被调查人员年龄在31～50周岁的人员占到被调查人数的70%以上，这部分人思想比较活跃，工作经验比较丰富，看问题的深度和广度都具有很强的代表性；学历为本科及以上人员占到被调查人数的70%以上，对国家审计了解乃至熟悉的人员占96%以上，从事工作时间在3年及以上的人员占到被调查人数的86%以上，被调查人员在各方面均具有很强的代表性。

调查结果表明，公检法机关人员认为国家审计在监督制约权力运行，维护国家经济安全，反腐倡廉，保障民生，推动民主法治进程，推动社会进步六个方面都发挥了重要作用，而且六个方面选项的得分平均值在3.6～4.4之间（5分为满分），基本令人满意，其中监督制约权力运行这一作用最重要，平均分值达到4.3分；而且，这六个方面也正是公检法机关人员所希望国家审计发挥重要作用的方面，但是实际发挥作用的得分都没有达到期望值，仍需进一步挖掘潜力（如图11所示）。

图11 公检法机关人员实际与期望国家审计发挥的主要作用对比分析

（四）人民群众调查问卷分析

针对人民群众，本项目发放问卷299份，收回298份问卷，有效问卷数为298份。被调查人员年龄在31周岁以上的人员占到被调查人数的60%，这部分人思想比较活跃，工作经验比较丰富，看问题的深度和广度都具有很强的代表性；学历为大专及以上人员占到被调查人数的73%以上，对国家审计了解乃至熟悉的人员占71%以上，从事工作时间在3年及以上的人员占到被调查人数的72%以上，支持国家审计事业的占75%以上，被调查人员在各方面均具有很强的代表性。人民群众认为与期望国家审计发挥作用的具体情况如表1所示。

从表1数据可以看出，人民群众认为国家审计在反腐倡廉建设中有着非常重要的地位，发挥着非常重要的作用，期望国家审计在反腐倡廉建设中发挥更加重要的作用，数据也反映出人民群众对于国家审计推动国家良治抱有很大信心。

三、国家审计推动国家良治的路径选择

针对政府这个国家治理的主体，国家治理要达到的目标是构建责任、廉洁、高效、法治和透明的政府。而国家审计建设性作用的具体表现就在于通过揭示、抵御和预防促进审计监督职能的实现，保障国家经济社会的健康运行，促进构建责任、廉洁、高效、法治和透明的政府，最终推动社会和谐发展。

表1 人民群众认为与期望国家审计发挥作用的情况

从现实调查来看，国家审计在推动国家良治中发挥的作用得到了广泛认可，其主要路径包括：财政预决算审计、绩效审计、经济责任审计和社会责任审计，但是在绩效审计和社会责任审计方面发挥的作用与期望值还有一定的差距，需进一步挖掘潜力。从理论分析来看，国家治理在实现其经济职能、社会职能和公共服务职能的进程中，有三种最重要的权力：一是代表国家财政权的财税收入及其预算执行权，这是国家治理赖以运转的经济基础；二是国家各个行政部门所拥有的行政权力，这是能够保证国家治理正常运转的政治基础；三是国家治理活动中的代理人——党政领导干部及国有企业主要领导人员所拥有的人格化的国家权力，他们同时也是财政税收及预算执行权以及行政权力的具体执行者。缘于此，国家治理过程中最需要监督的三个问题是：征税权和财政预算权的滥用、国家行政机关运行绩效的缺失以及党政领导干部及国有企业主要领导人员权力的自我膨胀。依据受托责任观，这三个问题所涉及的领域全部应该纳入国家审计监督的范畴，才能实现国家审计推动国家良治的目标。

所以，国家审计推动国家良治的路径有四个：一是针对国家治理所依赖的经济基础进行的“财政财务收支审计”，直接监督对象是财政税收及预算执行权；二是针对国家治理效果进行的“绩效审计”，直接监督对象是政府各个行政机关所拥有的行政权力；三是针对国家治理掌权者所进行的“经济责任审计”，直接监督对象是财政税收及预算执行权以及行政、财产权力的具体执行者，即党政主要领导干部和国有企业领导人员；四是前三种路径的拔高、升华和统一终点，就是为实现推动社会进步和构建和谐社会最终达到国家良治目标而进行的社会责任审计，其监督对象是财政财务收支、绩效与责任的全覆盖。

［1］李坤.国家治理机制与国家审计的三大方向［J］.审计研究，2012，（4）：20-24.

［2］蔡春，蔡利.国家审计理论研究的新发展——基于国家治理视角的初步思考［J］.审计与经济研究，2012，（3）：3-10.

［3］刘家义.论国家治理与国家审计［J］.中国社会科学，2012，（6）：60-72.

［4］宋常，黄文炳.基于国家治理新动向的国家审计若干思考［J］.审计研究，2015，（2）.7-13.

［5］刘家义.立足于实践、服务好实践、努力开创中国特色社会主义审计理论研究新局面［J］.审计文摘，2015，（2）：10-13.

［6］隋学深，奚冬梅.国家审计与国家治理哲学关系辨析［J］.审计月刊，2012，（8）：10-12.

［7］刘家义.深入学习贯彻审计法实施条例，充分发挥审计免疫系统功能［J］.审计研究，2010，（3）：3-4.