我国城市社区社会组织的现实困境及其破解思路

徐家良　武静

导读：在社会管理体制改革、国家治理能力与治理体系现代化的大背景下，社区社会组织在社区管理创新中的作用愈发凸显，在促进社区建设、满足社区服务需求、促进社区自治等方面发挥着不可替代的作用。近年来，我国城市社区社会组织的培育发展取得良好成效，但合法性缺失、公信力不足、资源获取能力低下等诸多困境仍然制约着社区社会组织的发展。新时期，可通过树立社区治理理念、转变政府职能，按需发展社区基金会、打造社区资源集聚平台，完善社区社会组织的内外部治理机制等途径促进城市社区社会组织的培育发展，以提升社区社会组织能力，发挥其在社区治理中的主体作用，提高社区居民的满意度。

改革开放以来，与经济结构的巨大转型相伴而生的是社会结构的裂变与分化。“政企分开”、“政社分开”以及“企社分开”趋势的不断发展，使得政府、企业和社会相对独立的“三圈互动”格局初现。在此背景下，我国以“单位制”为主、“街居制”为辅助的基层社会管理体制[1]逐渐被以“社区治理”、“社区共治”为主要特征的现代社区治理模式所取代。我国社区治理是一个政府力量与社区力量有效互动、共同发展的过程，也是多元主体的共同参与的过程。[2]社区社会组织已经逐渐成为社区治理的重要主体。

2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出我国新一轮改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，要求解放和增强社会活力、深化社会体制改革。社区社会组织成为社区建设与治理创新中的重要力量。在此背景下，社区社会组织如何克服发展中面临的诸多困境？如何培育发展社区社会组织以提升其参与社区治理的能力？这些问题成为社区社会组织在发展中亟待解决的议题。

一、社区社会组织的概念厘清与角色定位

“社会组织”一个中文语境下的概念。[3]其与20世纪后期全球性“结社革命”中催生的第三部门并无大的分歧①。基本上，社会组织都具备以下特点：具有特定的组织任务和组织愿景；不以营利为目的；组织行动不以剩余利润分配为目的，而是追求公益性或互益性的使命。改革开放以来，中国在经济自由发展的同时，社会领域也表现出了良好的发展态势，相对宽松活跃的社会空间为社会组织的发展提供了良好的基础。根据民政部门的统计，截至2014年6月底，全国共有社会组织56.1万个，其中社会团体29.4万个，基金会3736个，民办非企业单位26.4万个。社会组织的服务范围涵盖了工商服务、科教文卫、社会服务、环境保护等诸多领域，在社会发展中发挥着越来越重要的社会服务和调控作用。

社区社会组织是社会组织的重要组成部分，但何为社区社会组织，学界目前尚无定论。陈洪涛、王名认为，社区社会组织是由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需求的社会自发组织。[4]夏建中指出，社区社会组织主要是指以社区为活动范围，以社区居民为成员或服务对象，以满足社区居民的不同需求为目的而成立的各类社团组织和民办非企业单位。[5]吴素雄、杨华等人则认为社区社会组织是不包含营利型组织的社区亚类公益性单元。[6]刘轩认为社区社会组织是指以社区居民为主体，以社区地域为主要活动范围，以满足社区居民需求为目的，由居民自发成立的各类自组织。[7]尽管学者们对社区社会组织的定义解说不一，但均指明了社区社会组织的三个基本要素：以社区为基本活动范围，以社区居民为成员或服务对象，以满足社区居民的不同需求为目的。

本文借鉴学者们的研究及我国社区社会组织的实际，认为社区社会组织是在社区产生并发展的，以社区居民为服务对象，旨在满足社区公共服务需求、促进和谐社区建设的社会组织。这是一个广义上的概念，既包括依法登记或备案的社区社会团体、社区民办非企业单位、社区基金会，也包括尚未进行登记或备案、但已在社区实际进行公益性或互益性活动的自组织。

2009年，民政部在《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》中明确指出要大力培育服务性、公益性、互助性社区社会组织，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。近年来，随着社区社会组织的迅速成长，其活动领域不断拓展深化，除在社区服务、公益活动、社区互助之外，其在社会管理体制创新中迸发的活力和生命力也不可小觑，在激发社区活力、反映公众诉求、整合社会资源、化解社区矛盾等方面的功能也日益受到重视。目前，社区社会组织在社区治理中扮演着重要的角色，具体表现如下：

首先，社区社会组织是社区建设的重要主体。社区建设是在党和政府的领导下，依靠社区力量，整合和利用社区人力、物力和财力等各类资源，完善社区各项服务，解决社区问题，不断提高社区居民生活水平和生活质量的过程。在中国，由于政府推动，社区建设多侧重于基础设施、居委会组织建设等，但居委会更多地履行计划生育、社会治安、社会福利和社会保障等政府职能，其与居民的距离很远。[8]仅靠居委会的力量，难以满足社区居民日益增长并多样化的服务需求。从社区社会组织的基本要素可以看出，社区社会组织的活动领域在社区、服务对象也在社区，其组织目的是为了满足社区居民的不同需求。作为社区居民的公共活动领域，社区社会组织在整合社区资源、传达社区民意、服务社区需求等方面发挥着重要的作用，成为建设和谐社区的重要力量。

其次，社区社会组织是社区居民的直接服务者。随着社会管理体制的创新与公共服务供给的改革，政府逐渐从社区服务的直接供给中退出，转而采用志愿帮扶、互助自治、购买服务等形式，为社区居民提供服务。社区社会组织作为专业化的服务组织，在承接政府服务职能、满足社区居民服务多样化的需求、社区服务形式与服务内容创新等领域发挥着越来越重要的作用。社区社会组织在社区公共服务领域的拓展，形成了政府与社区社会组织良好合作的局面，社区社会组织成为社区的直接服务者。

第三，社区社会组织是社区自治的有效载体。社区社会组织扎根社区，其成员和服务对象均来自社区，在社区社会组织提供服务与组织活动过程中，为社区居民搭建了交往、沟通和互助的平台。作为社会组织，自治性是社区社会组织的重要特征之一，这种特性内在地要求社区社会组织成为公共服务的活动主体和公共参与的组织载体。公民参与公共服务不但是协助政府通往良善治理愿景的一种途径，更是完善社区治理的有效方式之一。[9]居民以社区社会组织为平台，不仅得到了参与社区事务的机会，自我管理和自我服务的能力也得到了锻炼与提升，居民对社区的信任感与归属感增强，为有序的社区自治打下了扎实的基础。

二、城市社区社会组织发展的困境

社区社会组织发展主要受来自于两方面的动力驱动：一是社区社会组织成长的内生动力，包括内部治理模式的优化、专业服务水平的提升以及组织间合作的加强等；二是社区社会组织发展的外生动力，包括政府的资源输入，如政策引导、法律约束以及资金扶助等。两个动力的合力促进了社区社会组织的培育发展。自社区社会组织在20世纪90年代中期全国范围内社区建设的热潮中起步至今，社区社会组织已经取得了长足的发展，在社区治理中的作用也受到政府和居民的肯定。但从总体上来看，我国城市社区社会组织仍然处于发展的初期，尽管数量上在短期内获得井喷式增长，但也出现了重量不重质、发展良莠不齐的状况。当前，我国城市社区社会组织发展面临以下几个方面的困境。

（一）社区社会组织合法性缺失

根据备案或注册的标准，目前我国城市社区社会组织可分为三类，包括正式注册的组织、在街道或社区备案的组织以及未注册也未备案尚处于发育过程中的组织，总的来讲，注册和备案的社区社会组织少于未注册和备案的，而注册的组织更少于备案的。[10]也即是说，绝大部分社区社会组织并未获得合法性身份。究其原因，相关法律法规的不健全导致社区社会组织在合法性身份的获得上面临较高的门槛。

首先，就国家层面而言，社会组织领域的法律规范仍以“三大条例”为主，即《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）和《基金会管理条例》（2004），对城市社区社会组织的管理主要依其开展。但在“三大条例”中，并未对社区社会组织做出专门性的规定。上位法的缺失造成了地方政府在对社区社会组织管理中随意性大且门槛较高。

其次，在地方政府层面，随着社区社会组织规模的壮大与功能的显现，北京、上海、南京、宁波、深圳、杭州、天津等地纷纷出台了针对社区社会组织的管理办法。天津市民政局在2013年8月1日公布并实行的《关于加强社区社会组织建设的意见》及《社区社会组织备案、登记的条件和程序》中规定，社区社会团体和社区民办非企业单位的注册登记条件之一是“开办资金数额为1万元人民币”；达不到注册登记条件而选择备案的社区社会组织条件之一是“要有固定的（或共用的）场所”。纵观深圳、南京、北京等地关于社区社会组织登记备案的管理规定，都在不同程度上对社区社会组织的活动场所、资金、人员等做出了限制性规定。而我国多数社区社会组织尚处在起步发展阶段，很难达到关于活动场所、会员总数及专业从业人员的要求，导致其无法得到合法身份。尽管不能注册的社区社会组织可以通过备案制在社区内开展活动，但其依旧设置了备案门槛，使得支付能力弱、规模小的社区社会组织活动的合法性难以获得。近年来，随着社会组织管理体制的改革与“直接登记制度”的探索实践，部分地区已经逐步放宽了社区社会组织的登记备案门槛，但与当下社区社会组织较弱的资源筹集能力仍然存在较大落差，而登记备案手续的繁琐也将社区社会组织无形地拒之门外。

此外，社区社会组织合法性身份的缺失直接导致该组织很难申请到政府的资助，组织发展难以持续。在北京市东城区民政局和东城区社会组织指导服务中心发布的《2014年东城区公益创投项目征集通知》中，对于申报主体明确规定，“在街道、社区备案的从事社区服务的社区社会组织，项目申请书需加盖主管单位公章，并经主办方认可；而未核准登记注册的社会组织可以与相关挂靠单位合作，并以合作机构的名义申请参加，但需主办方批准备案”。从以上规定中不难看出，不仅未登记的社区社会组织在申请政府公益创投项目时面临种种困难，备案的社区社会组织申请流程也极为繁琐。因此，社区社会组织合法性身份的缺失直接限制了其资源获取能力。

（二）社区社会组织的公信力不足

社区社会组织的公信力包括两个方面的内容：一方面，对社区社会组织自身而言，其公信力是其赢得政府和社会信任与支持的能力及程度，反映的是组织自身的信用水平；另一方面，对社区社会组织的利益相关者而言，公信力反映了其对组织的信任和支持程度，反映的是利益相关者对社会组织信守承诺的心理期待。社区社会组织自身的公信力与政府和社会对其的信任是相辅相成的。社区社会组织的公信力越强，其获得政府和社会资源的能力愈强，其在提供公共服务、参与社区治理中的接受度越高。尽管在社区建设的热潮中，社区社会组织获得了较快的发展，但就其公信力而言仍然是不足的。这种不足主要表现在以下方面：

首先，社区社会组织自身的信用不足。良好的信用是社会组织公信力的题中应有之义，是社会组织赢得社会普遍信任的基础和前提。[11]组织化和规范化的程度与体系中的结构互动结果正相关。[12]但目前来看，大部分社区社会组织在组织结构设计、规范化运作仍存在欠缺，组织的治理结构、管理机制、人事管理、决策程序、财务制度等方面的制度与运行还不健全，社区社会组织内部治理状况欠佳，使其对社区居民需求的应对能力较弱，紊乱的内部治理难以支撑组织动员更多的政府和社会资源维系其发展。此外，不完善的治理结构使社区社会组织内部监督乏力，难以建立稳定的内部监督机制；而来自街道、社区居委会的外部监督机制则处于两个极端：要么对社区社会组织设立了较高的登记、备案、监督门槛，要么对社区社会组织放任自流，日常监管陷入真空。这种社区社会组织无监督状态的持续势必会影响社区居民、街道人员、组织内部工作人员对组织的信心，造成社区社会组织信用水平低下。

其次，政府和社会对社区社会组织的信任程度不高。一方面，在社区活动的社区社会组织大部分未取得合法身份，在与政府、社区居委会、社区居民等主体交往过程中，往往处于被质疑的状态；而取得合法身份的社区社会组织也与街道存在千丝万缕的联系，其与政府、社区居委会等的关系尚未理顺，受到较多的行政干预，无法独立开展相关活动，自我发展能力较弱，在社区居民中难以建立起独立的组织形象。另一方面，社区社会组织植根于城市社区中，其宗旨是服务于社区，其公信力水平与社区居民的联系往往更加密切。但目前社区居民尚未正确认识社区社会组织，对社区社会组织的角色定位认识模糊，与社区居委会等组织不能清晰区分，在参加社区社会组织举办的活动时，随意性较大，使得社区社会组织难以在社区居民中树立良好的口碑，制约其规范、健康有序的发展。此外，社区社会组织提供的公共服务不能充分反应社区居民的诉求，使得居民对社区社会组织的满意度较低。以长沙市天心区为例，社区居民对养老服务、社会救助、残疾人服务、社区矫正、便民服务、就业咨询、医疗保健等服务的“比较需要”、“非常需要”程度均达到80%以上，但在实际提供中，居民对于社区社会组织服务的满意度尚不足30%。[13]社区社会组织服务能力的低下也使得社区居民难以对其产生信任。

（三）社区社会组织的资源获取能力较低

持续充足的资源供给是社区社会组织发展壮大的基础性条件。简单来说，社区社会组织发展中需要的资源主要是人、财、物等方面的资源。但目前来看，社区社会组织在经费筹集、吸引和留住人才等方面还面临诸多困境，具体表现在：

首先，经费不足是制约社区社会组织发展的首要因素。从整体来看，社区社会组织的资金来源主要包括三个方面：政府资助、募捐收入以及会费和其它经营性收入。[14]政府目前还缺乏对社区社会组织的长效资助机制，社区社会组织获得的政府资助十分有限，且政府资助的倾向性明显，缺乏合法性身份的社区社会组织获得政府资助更是难上加难。而社区社会组织接受企业和社会捐赠更为有限，募捐收入难以维系组织发展。以宁波市江东区的数据为例，在2012年底接受调查的100家社区社会组织中，认为经费充足的仅1家，占1%；认为比较充足的9家，占9%；而存在经费困难的组织却占到79%，其中经费十分困难的43家，占43%。[15]目前来看，经费不足已经成为社区社会组织普遍面临的难题，严重制约着社区社会组织的稳定发展。

其次，缺乏专业工作人员。社区社会组织大多是社区成员自发组织而来，这就决定了社区社会组织的工作人员来自社区。从年龄结构来看，社区社会组织的成员大多是由离退休人员组成，社区中青年自愿参与社区社会组织的比例较低。从专业层次来看，由于其合法性身份的缺失、组织资源的限制、组织结构的不合理，社区社会组织缺少专职工作人员，且对具有社会工作、社会学、心理学、法学等专业科学知识的人员吸引力较低。此外，在社区社会组织成员中有一部分是由业主委员会或居委会成员兼任，他们虽然对相关政策法规了解较多，且在与居民沟通方面存在天然优势，但由于其“二重性”的身份，容易受到来自政府和单位的掣肘，实际工作开展举步维艰。

第三，活动场地不足，限制了社区社会组织的发展。一方面，在社区社会组织登记备案程序中，固定活动场地的缺乏直接导致其难以获得合法身份。另一方面，没有固定活动场所的社区社会组织在开展具体活动、提供社区服务时，主要依赖政府提供的社区服务中心，或临时借用的社区办公室，活动场所的不固定制约了社区社会组织活动的正常开展与规模的发展壮大。

三、城市社区社会组织培育发展的路径

社会组织培育是指有权机关为了满足社会的公益和互益需求，提高社会团体的能力，促进社会团体的健康快速发展，而对相关的社会团体采取特殊优惠和鼓励的法律、法规、政策措施的一系列活动。[16]社区社会组织已成为社区治理和社区建设中不可或缺的力量。立足于社区是社区社会组织的最大特色，因此，在社区社会组织的培育发展中，要充分调动社区内各参与主体的作用。当下，社区社会组织培育发展可从以下几个方面着手：

（一）树立社区治理理念、转变政府职能

社区治理的核心是多元主体的参与。从“单位制”、“街居制”、“社区治理”到“社区共治”意味着多元主体基于平等参与、协商互动的前提，通过合作、协商、确立认同和共同目标等方式实现对社区事务的处理。在多元主体的平等参与中弱化行政公权力的影响，这就要求政府转变传统观念，街道从具体的社区事务与社区服务中撤离，将社区能够自我管理的部分交还给社区，在街道——社区——社区社会组织——居民链条中营造良好的互动信任关系。

2012年7月，国务院发布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，提出“推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式”，为社会组织参与公共服务供给带来了新的发展契机。社区社会组织由于其专业能力与志愿精神，在社区公共服务领域中的作用毋庸置疑，政府应该为社区社会组织创造更多的发展空间，其中首要的就是需要转变政府职能，政府不再是公共服务供给的唯一主体，并且也不再承担公共服务供给中的所有职能，而是通过各种新的手段和政策工具如公开招标、外包、授权、购买以及特许经营等，将社区公共服务供给的部分职能转交给社区社会组织。不仅如此，政府要改变对社区社会组织的管理方式，以良好稳定的合作伙伴关系取代行政命令或控制关系。更为重要的是，政府需要重新界定职能，将工作重心逐渐转移到保证公共服务能够被有效地供给方面，减少直接生产和干预公共服务的职能，增加公共服务供给的监督、评估和管理职能，从公共服务的“直接提供者”转变为公共服务的“购买者”、“指导者”和“监督者”。而社区社会组织需要强化在社区治理中的主体地位，积极回应社区居民的服务诉求，努力履行社区服务“直接提供者”的角色。

（二）按需发展社区基金会，打造社区资源的集聚平台

社区基金会是西方的舶来品。在我国，社区基金会是依照国家法律规定依法登记成立，利用自然人、法人和其他组织捐赠的财产，为解决社区问题、促进社区发展提供资金资助的公益性、慈善性法人。[17]我国社区基金会发展起步于2008年，经过近7年的发展，已在全国多地获得良性发展。深圳市社区基金会发展走在全国前列，已登记注册的社区基金会有10家②。上海市也开始逐步试水社区基金会，美丽心灵社区公益基金会、浦东洋泾社区公益基金会、杨浦区江浦社区公益基金会等相继注册成立，在社区发展的资源集聚作用日益显现。

社区基金会将在扩展资金来源、规范资金使用、整合社区资源、细化社区社会组织分工等方面发挥重要的推动作用，具体表现在：首先，社区基金会的资金来源渠道多样化，包括个人慈善捐赠、企业捐助、福利彩票、政府专项资金扶持、其他基金会投资等，通过多样化的筹资渠道，社区基金会可以发挥资金支持作用，将筹集到的资金用于社区发展和社区服务。其次，《基金会管理条例》规定，基金会依照章程从事公益活动，应当遵循公开、透明的原则。社区基金会募集资金、开展公益项目时，其相关财务收支、审计报告、项目运作情况都要定期向社会公布，这使得公益资金的使用更加规范和透明，有助于增强社区基金会及其资助的社区社会组织的公信力。再次，在社区中，社区基金会不仅是资金筹集与分配者，更重要的是能够通过资源筹集，将社区居民、社区社会组织等多个主体连接起来，一方面调动居民的慈善热情，营造良好的社区公益氛围，另一方面社区基金会可以定位为社区支持型社会组织，通过向服务类社区社会组织提供公益项目资助，提高社区服务水平，解决社区社会组织在发展中的资金匮乏问题，进一步细化了社区内社会组织的分工，有利于形成良性的社区公益生态系统。

在社区基金会的探索建设中，有几个问题是值得注意的。第一，适时立法，为社区基金会的发展营造稳定而有序的法制环境；第二，要避免社区基金会街道化，减少街道等各级政府部门对社区基金会各种形式的行政干预，确保社区基金会严格按照民间化、市场化和社会化的运行方式发展；第三，遵循设立社区基金会的基本原则，即以始终以改善社区治理为中心，在发展社区基金会时，要因地制宜、适度竞争，依社区实际需要和发展设立社区基金会的登记准入或备案条件，并在法律允许的范围内积极探索适合本社区的管理模式。

（三）完善社区社会组织的治理体制

完善社区社会组织的有效治理体制有利于维护社区社会组织的自主性、独立性，保障其合法权益，限制其非法活动，促使其在法制轨道上规范有序地发展。具体而言，社区社会组织的有效治理体制包括两大方面的内容：

首先，完善以政府为主体的社区社会组织外部治理体系。社区社会组织的有序发展离不开政府和社会的规范和引导。完善外部治理体系，可从两个方面着手：一方面，政府积极引导并鼓励社区社会组织的发展。根据社区发展的实际，适当降低社区社会组织的准入门槛，简化登记管理和备案程序，为社区社会组织成立建立快捷畅通的渠道；通过政府购买服务、划拨专项资金等形式加大对社区社会组织的支持力度；对社区社会组织实行分类管理，对社区居民需求缺口大的服务领域，积极扶持社区社会组织的发展，并给予其优惠政策。另一方面，建立社区社会组织的综合监管体系。社区社会组织的发展需要政府和社会的有效监管，否则将陷入无序发展的状态。在对社区社会组织的监管中，政府应该起到主导作用，通过整合业务主管机关、登记管理单位、社区等多方的力量，对社区社会组织进行有效监管；此外，还要发挥社区居民、大众传媒、第三方评估机构等在监督、约束社区社会组织行为方面的积极作用。

其次，社区社会组织要完善内部治理体制。社区社会组织的有效治理必须依托于内部治理结构与运行机制的合理化。对于社区社会组织而言，完善内部治理体制可从以下方面着手：第一，完善社区社会组织内部治理结构，社区社会组织内部治理体制涉及范围很广，包括决策机制、财务管理、项目管理、人力资源管理、筹资管理、监督管理等各个方面，其完善是一个复杂的系统工程。当下，社区社会组织可围绕建立科学的财务管理制度、提升组织筹资能力，重视组织人员专业培训，逐步实现工作人员专职化等领域展开。第二，完善社区社会组织的自律机制。在目前外部监督乏力的情况下，一方面，可强化社区社会组织监事会职能，改变监事会虚位状态，使监事会在组织日常运作、重大事项决策、项目执行等过程中发挥实际的监督作用；另一方面，可建立信息披露制度，定期向政府、社区及居民公布项目进展情况、财务报告、服务满意度反馈、评估结果等，通过信息公开主动接受来自各方利益相关者的质询与监督。

说明：本文系2011年度国家社科基金重点项目“新时期加强社会组织建设研究”（项目编号：11AZD019）的阶段性成果。

注释：

①除第三部门外，实践中还有“民间组织”、“免税组织”、“慈善组织”、“非营利组织”、“非政府组织”、“公民社会”等称呼。为行文统一，本文将其等同使用，不做区分。

②参见基金会中心网：http：//www.foundationcenter.org.cn/，2015年4月10日。

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责任编辑：张炜