政府效益审计的内涵与技术方法

戴永胜

随着我国公共财政管理体制的建立和政府职能的转变，强化资金效益观念也越来越成为社会各界关注的焦点，国家使用财政资金的效益也需要通过审计来进行分析评估。强烈的社会政治需求是开展政府效益审计的巨大推动力，政府效益审计是建设责任、透明、法制、高效、公正超脱服务型政府不可缺少的监督工具。本文笔者主要就政府效益审计的内涵、技术方法谈谈个人看法。

一、政府效益审计的内涵

（一）效益审计的概念

效益审计是指审计机关对被审计单位财政收支和有关经济活动的经济性、效率性和效果性进行的审查和评价。

效益审计的目标主要是经济性、效率性和效果性。经济性是指投入的节约，效率性是指投入与产出的关系，效果性是指产出是否达到预期目标。这三个目标紧密相联，有时交叉在一起，并无明显的区分界限，实际工作中更难把三者完全割裂开来。因此，在审计中可以对这三个目标有所侧重，但为保证审计的客观性，通常会将三者联系起来统筹考虑。

（二）效益审计的特点

与财务报表审计相比，效益审计在设计的基本原理和程序方面都是相同的，不同之处主要表现在以下几个方面：

1.审计目标不同

一般来说，财务报表审计的目标是对财务报表的真实性、公允性发表审计意见，而效益审计是对被审计单位资源管理和使用情况发表审计意见。

2.审计方向不同

一般情况下，财务报表审计是对历史的财务信息进行审查和评价，而效益审计有可能是对未来情况进行的分析和预测，多数情况下，效益审计要对未来提出改进建议。

3.所依据的评价标准不同

财务报表审计所依据的评价标准基本上是相同的，即一般公认会计原则及相关具体的会计制度，效益审计由于每个项目的具体目标不同，所依据的评价标准也各不相同。

4.审计方法不同

由于审计目标的相对固定，财务报表审计所运用的方法相对比较固化。而效益审计项目的目标是多样化的，审计对象范围也十分广泛，审计项目中为实现审计目标所采用的方法也是无法固定的，几乎所有的社会科学研究方法，在效益审计中都有可能用到。

（三）开展效益审计的意义

1.开展效益审计是建立高效廉洁政府的需要

高效廉洁的政府，是现代化民主社会的基本特征。在以市场经济为中心的今天，在政府各部门以经济工作为中心的情况下，如果能对工作中的经济性、效率性和效果性进行经常性审计监督，那么，官僚主义和腐败现象就会少一些，经济决策就会更准确，国家的经济损失就会更少，社会效益也会大大提高。目前在公共资金的使用上存在着不重视经济效益，不算经济账，甚至严重浪费的现象，有限的资金没有得到合理有效的使用，使政府的效能下降，并为某些腐败分子提供了方便。尽快开展效益审计，有利于监督政府工作的效益，有利于建立清正廉洁的政府。

2.开展效益审计是有效利用有限资源的需要

随着国家在社会经济生活中的作用日益显著，公共支出占国民生产总值的比重不断上升，中央政府和地方政府所承担的经济责任的范围已大大扩展。国家公共开支的成倍增长和公营企业规模的不断扩大，特别是我国众多人口增长，经济资源越来越不能满足社会的需要，政府的生长基础和社会的发展机会愈来愈受限制。虽然目前我国的经济增长速度依然令世界刮目相看，我们也拥有得天独厚的自然资源和人力资源，但是如若按照可持续发展战略的要求，在这种高经济增长的背后，是否隐藏着对宝贵自然资源和人力资源的某种挥霍？对政府受托责任的考评应该定位在投资效益上。投资不仅包括经济资源，也包括人力资源、自然资源等；效益不仅包括经济效益，还包括环境的保护、社会的安定、民心的凝聚力等。

3.开展效益审计是维护人民群众利益的根本需要

现代社会是民主化的社会，是人民当家作主的时代。政府受人民之托、用人民的钱，理所当然的为人民办事。在民主社会，政府负有以最经济、最有效的办法使用管理各项资源，并使各项资源的使用最大限度地达到预期目的。因此，尽快开展效益审计，是维护民主与法制建设、建立现代化强国所必备的一个有力措施。

二、政府效益审计的技术方法

审计技术方法是为实现审计目标服务的，由于政府效益审计目标多样化、审计对象范围广泛，因此审计项目中为实现审计目标所采用的技术方法也是无法固定的，几乎所有的社会科学研究方法，在效益审计中都有可能用到。

（一）审查和评价经济性的技术方法

经济性是指投入的节约，即是否经济节约地获取和投入资源，资源包括人、财、物和信息等。审计人员在审查评价经济性时要关注资源获取和投入的时间、种类、数量、质量、成本和相关的决策、管理等方面。

1.投入合理性的评价

合理的投入要有助于产出，有利于产出结果。在投入合理性评价时，审计人员应重点关注被审计单位项目的设立和批准是否符合一定的立项和审批程序，是否严格按照规定的程序和制度办事，防止不合理的投入。

2.投入充分性的评价

充分的投入是项目及时和高质量完成的保证，包括及时投入和足额投入两个方面。在投入充分性评价时，审计人员应重点关注是否存在由于资金不充足、不到位而导致项目不能按时开工、工期拖长、逾期未建成、占压资金、资产闲置等各种损失浪费的现象发生；是否存在由于投入的不充分而变更设计、降低质量、以次充好，造成严重的质量问题等。

3.投入时机恰当性的评价

准确地把握投入的时机是决定投入成功与否的关键因素之一。在投入时机恰当性评价时，审计人员应重点关注被审计单位在投入前是否进行过广泛而深入的调查和研究，投入时机的选择是否恰当。

4.投入管理和控制的评价

规范化、科学化的投入管理和控制有利于提高资金的使用效益。在投入管理和控制评价时，审计人员应重点关注，在项目管理方面，被审计单位是否建立健全有效的组织管理和内部控制制度，如基建项目中的招标投标制度、项目法人责任制度、工程监理制度、合同管理制度等；是否对资金实行了全面管理，制定了资金管理具体办法和使用规定。

5.利用量本利关系对投入进行分析评价

量本利关系是指数量、成本和利润之间的关系。利用量本利关系对投入进行分析主要是利用盈亏平衡分析法，来分析处于盈亏平衡点的业务量水平，进而对项目的投入进行评价。盈亏平衡点是指不盈利也不亏损时的业务量水平，即收入等于成本时的业务量水平。

（二）审查和评价效率性的技术方法

效率性是指投入与产出的关系。一般用投入与产出的比例关系来反映投入资源的利用效率。高效率使用资源的特征是：一定产出条件下的投入最小化；一定投入条件下的产出最大化；更多的产出消耗更少的投入。审查评价效率性时可使用的技术方法主要有成本收益法、成本效果法、价值工程分析法。

1.成本收益法

成本收益法在分析计算成本与收益的基础上，比较成本与收益之间的货币金额关系，目的是确定被审计单位或项目的收益是否超过成本。成本收益是评价资金使用效益的主要方法，适用于成本和收益均能以货币金额准确计量或估计的情况。

评价效益性一般使用收益与成本的比值（收益/成本）。如果比值大于1，说明收益超过成本，比值越大收益越大；如果比值等于1，说明收益与成本相等；如果比值小于1，说明收益低于成本，比值越小资金的使用效率越低。

2.成本效果法

成本效果法分析成本和效果之间的关系，以每单位效果所消耗的成本来评价项目效益，寻找既定目标的最经济成本，或既定成本的最好效果。与成本收益分析不同的是，成本效果分析的成果用实物数量表示而非货币金额，适用于成果不能用货币计量的情况。

用成本效果分析法评价效率性时，一般有四种方式：一是直接将成本效果比值与标准相对比；二是当成本相同或较固定时，可以只比较效果；三是当效果相同或较固定时，可以只比较成本；四是当效果提高（降低）成本也加大（减少）时，可以比较每单位增加（减少）的效果所引起成本变化，即使用额外成本与额外效果的比值。

3.价值工程分析法

价值工程分析法是用成果的功能与成本的比值来衡量所得到的价值（价值=功能/成本），目标是用最低的成本来实现或获取它所具备的必要功能。与成本效果分析不同的是，价值工程分析以功能分析为核心，目的是在满足各种不同的功能需求的前提下，使资源得到充分合理的利用，达到成本最低价值最大。价值工程分析法适用于产出成果不能以货币金额和实物数量来计量，而可以按其实现的功能来分析的情况。

应用价值工程分析法时要从以下五个方面进行分析：一是是否存在既提高功能，又降低成本的途径；二是当功能相同或固定时，可以评价成本降低的可能性；三是当成本相同或固定时，评价功能提高的可能性；四是当成本与功能均提高时，评价功能的增加是否超过成本的变化；五是当成本与功能均降低时，评价成本的减少是否超过功能的变化。

（三）审查和评价效果性的技术方法

效果性是指产出是否达到预期目标，即产出的结果和影响达到或实现预期目标的程度。审查评价效果性时可使用的技术方法主要有目标评价法、目标成果法、标杆法、评分法。

1.目标评价法

在审查和评价效果性时，由于要将产出与预期的目标相对比，所以采用目标评价法时，审计人员应重点关注被审计单位或项目的目标是否科学、合理、可计量且符合实际情况。如果缺乏明确的目标或目标不具体，会导致许多损失浪费和效益低下的情况发生。

2.目标成果法

目标成果法是根据实际产出成果评价被审计单位或项目的目标是否实现。该方法将产出成果与事先确定的目标联系起来，确定目标的实现程度，找出成果与目标的差距或成果的偏离程度，查找工作过程中的缺点、失误和问题，分析其原因，挖掘提高效益的潜力。

3.标杆法

标杆法是将被审计单位的产品、服务和管理等方面与同类事项中一直领先或做得最好的其他同类单位或部门相对照并借鉴其实践经验。标杆法的核心是确定最佳实践标准。

标杆法适用于存在先进的类似单位或部门能够作为基准，对这样的单位或部门事先进行过详细周密的考察，并且能够确定需要对照或借鉴事项的情况。

4.评分法

评分法是预先选定若干评价项目，然后按评价标准评分和处理，最后按得分多少来进行评价。评分法是一种综合效益评价法，将定性评价与定量评价结合起来。

评分法通用性较强，能将定性因素定量化，便于客观评价，还可以根据实际情况选择项目和评价标准，比较灵活。（作者单位：新余市审计局）