财政视角下的新型城镇化建设绩效评价机制研究

李栋林

(北京交通大学 经济管理学院，北京 100044)

财政视角下的新型城镇化建设绩效评价机制研究

李栋林

(北京交通大学 经济管理学院，北京 100044)

科学评价财政支持新型城镇化建设绩效是一项长期性、全局性、公益性的工作，而评价活动是否运转高效、过程合规、结果合理，则是有效发挥财政奖金导向、促进城镇化科学转型的关键。开展财政支持新型城镇化建设绩效评价，要求评价组织者须具备较强的公信力以确保评价的权威性。绩效评价的具体组织模式有外部评价、内部评价等多种形式。财政支持新型城镇化建设绩效评价机制要注重构建组织保障机制、沟通协调机制、质量保障机制等。组织保障机制的构建:要兼顾不同类型的绩效评价组织模式、第三方评价组织机制和规范评价小组工作机制;沟通协调机制的构建:要建立绩效评价协调机构、建立横向和纵向联动机制、建立绩效评价协调反馈响应机制;质量保障机制的构建:要建立严格规范的绩效评价准入制度、建立畅通高效的数据收集及提报制度、建立绩效评价质量复核制度等。建立完善绩效评价成果扩散机制，有利于发挥财政支持新型城镇化建设绩效评价服务各级党委、政府、项目单位决策的重要作用，满足各利益相关方对绩效评价结果的知情需求，整体发挥绩效评价引导、调控、考核、反馈的功能，从而更好地推动新型城镇化建设。

新型城镇化;财政支持;纵向联动;反馈相应

科学评价财政支持新型城镇化建设绩效是一项长期性、全局性、公益性的工作，而评价活动是否运转高效、过程合规、结果合理，则是有效发挥财政奖金导向、促进城镇化科学转型的关键。为此，实施财政支持新型城镇化建设绩效评价，其前提和基础就是要加强组织保障，畅通沟通协调渠道，完善评价质量保障和成果扩散机制，在体制机制建设上为绩效评价铺平道路。①郭璐瑶:《我国财政支出绩效评价的研究》，苏州大学学位论文，2009年，第3页。本文拟从财政支持新型城镇化建设绩效评价组织保障机制、评价沟通协调机制、评价质量保障机制等方面进行有针对性的深入探讨，以期使我国财政支持新型城镇化建设实现可持续发展。

一、财政支持新型城镇化建设绩效评价组织保障机制

(一)不同类型绩效评价组织模式的优缺点分析

开展财政支持新型城镇化建设绩效评价，要求评价组织者须具备较强的公信力以确保评价的权威性。绩效评价的具体组织模式有外部评价、内部评价等多种形式，作为绩效评价活动的上层设计，选择合理的评价组织模式对绩效评价活动具有重要意义。

1．内部评价模式。内部评价模式具有两方面的优点:一是有助于绩效评价管理部门树立绩效观念，培养成本意识，加强对项目的监管，提升项目的绩效水平;二是评价组织者对项目各方面的信息有比较全面的了解，掌握充分的第一手材料，收集的绩效信息全面准确且收集成本较低。

但是，内部评价也存在比较明显的缺点:一是评价结果的客观性容易受到质疑。新型城镇化建设的实施一般由各级政府主导，财政部门作为政府有机组成部门之一，由其作为评价主体开展项目的绩效评价，其独立性容易受到质疑，进而可能影响评价结果的客观性。二是评价结果的科学性容易受到质疑。①朱志刚:《财政支出绩效评价研究》，中国财政经济出版社2003年版，第35页。绩效评价是一项复杂而细致的工作，需要评估者系统地掌握相关的理论知识，并熟悉某些专门的方法和技术，而财政部门并非专门的研究评估机构，缺乏相关方面的评估专家是常态，因此由财政部门出具的评价结果容易给使用者对评价结果的科学性产生怀疑。

2．外部评价模式。外部评价模式包括委托第三方评价和独立第三方评价两种具体形式。与内部评价相比，有其独特的优势:一是增强了评价结果的客观性。作为独立于政府之外的第三方评价机构，其披露的评价结论更容易让人们接受和信服。二是提高了评价结果的质量。由各方面专业人员组成的外部评价机构具有人才、理论和学术优势，在评价框架的制订、评价证据收集、评价方法的运用等方面拥有相应的理论基础和专业化工具，提交的评价结果专业化水平较高。三是提高了评价活动的成本效益。外部评价结构通常是自负盈亏的法人实体，具有很强的成本控制意识，在追求自身高收益的同时，也会自觉实现评价活动的低成本，从社会整体来看，它节约了社会资源。委托第三方评价方式有利于节约评价活动成本，提高评价结果质量，促进评价结果的应用与扩散，优势明显。同时，采用委托第三方评价方式将专业服务项目外包还有利于凸显绩效评价管理部门的公共管理职能。因此，财政支持新型城镇化建设绩效评价适宜采用委托第三方评价为主的方式。

(二)第三方评价组织机制

评价委托层面应体现财政管理部门对绩效评价项目的统筹控制，主要是协调项目各利益相关方，处理评价过程出现的非常规性问题。项目实施层面主要按照委托方的要求，结合项目具体特性，依据合同保质保量地完成绩效评价设计、实施、报告等具体活动。绩效评价实施各层面的组织形式及工作职责的具体内容，如表1所示。

表1 委托第三方评价组织形式及工作职责

(三)规范评价小组工作机制

绩效评价人员是绩效评价的具体实施者，是绩效评价中具有主观能动效应的因素，是影响绩效评价能否成功的关键所在。评价人员构成是否合理，人员素质是否符合要求，会直接影响绩效评价实施质量，必须优化绩效评价人员构成，提高人员素质。

1．规范评价小组建设。首先，评价小组要有足够数量的成员，以确保绩效评价活动的正常开展。评价小组要具备丰富的绩效评价知识和技能，包括分析、统计、调查等能力，具有良好的沟通能力，能与利益相关者进行友好沟通，促进利益相关者参与绩效评价并提供必要协助，了解项目涉及领域的背景、发展状况、相关政策和专业知识等，熟悉项目所在地的经济社会发展情况，以及所在地项目领域的发展政策、优先重点、面临的主要发展问题等。评价小组成员要相对固定，全程参与评价实施工作，要有一定比例的针对特定项目领域的专家及社会调查专家，但不能与项目实施、管理、运行等有利益冲突或关联。其次，规范评价小组组长职责。评价小组组长要领导绩效评价小组严格按照任务大纲开展工作、负责与管理各部门进行有效沟通、协调小组内的不同意见、负责评价报告的内部审核及定稿等。因此，评价小组组长要具备良好的管理和协调能力，并具有较为丰富的绩效评价知识、技能和经验，熟悉项目领域的政策及技术知识，熟悉绩效评价的技术规程和道德规范，具备良好的品格和信誉。

2．加强绩效评价人员培训。建立绩效评价从业人员和基层管理人员定期培训制度，可考虑从参加过绩效评价项目的人员中挑选一批业务、理论水平都比较高的人员担任培训导师，对绩效评价人员进行业务培训，必要时可以通过外聘导师或外出交流培训的方式提高业务培训质量。同时，对从事绩效评价的人员进行有计划的轮训，及时将绩效评价的最新动向传授给绩效评价人员，以规范性和专业性来保障绩效评价工作质量。

二、财政支持新型城镇化建设绩效评价沟通协调机制

财政支持新型城镇化建设绩效评价涉及各级财政、发改、环保、建设、统计等多个部门，需要建立起快捷高效的工作协调机制，明确各级各部门的职责分工，探索建立财政支持新型城镇化建设绩效评价的长效机制和激励机制。

(一)建立财政支持新型城镇化建设绩效评价协调机构

工作协调制度主要有两种形式:一是建立联席会议制度，即由各成员单位轮流召集，协商解决工作中遇到的重大问题。该机制是一种自发组织，没有领导者和牵头部门，只有会议召集单位，因此其组织力、决策力和执行力较低。二是领导小组制。由党政主要领导任组长，负责召集会议，党政相关部门参加，由于领导者的层次和规格较高，其组织协调能力较强，而且由主要领导参加，一些需要协调其他部门解决的重大问题能取得比较满意的效果。

为加强对财政支持新型城镇化建设绩效评价工作的组织领导，应在国家层面成立协调或领导机构，负责组织指导财政支持新型城镇化建设绩效评价工作，协调处理评价工作中的重大问题，指导、监督和检查各省工作开展情况，成员单位应包括财政、建设、统计、发展改革等相关部门，并明确相应的牵头部门(一般应由财政部门牵头)，提高工作协调的组织力、决策力和执行力。

鉴于财政支持新型城镇化建设绩效评价涉及面广，工作量大，技术性、事务性工作较多，可考虑在财政支持新型城镇化建设绩效评价协调机构的基础上，设立协调机构的日常办事机构，其主要职责:①根据各级党委、政府对财政支持新型城镇化建设绩效评价工作的总体要求，提出具体的工作方案;②负责绩效评价过程中相关部门的联络、协调和督查，对财政支持新型城镇化建设绩效评价协调机构审议决定事项的贯彻落实进行督办;③组织和指导财政支持新型城镇化建设绩效评价相关专题的研究;④对财政支持新型城镇化建设绩效评价工作进行试点、培训和指导，对各地财政支持新型城镇化建设绩效评价工作进行调研，总结典型经验并进行推广;⑤负责搜集、整理财政支持新型城镇化建设绩效评价所需数据资料，编制相关评价报告。

(二)建立横向和纵向联动机制

财政支持新型城镇化建设绩效评价工作，既要依靠国家职能部门协调组织，又需要省、市各级相关部门的积极配合。为此，需要建立横向和纵向的协调联动机制。国家在明确职责分工的基础上，逐步建立定期沟通制度，加强信息交流，促进专题研究，组织和指导各地开展财政支持新型城镇化建设绩效评价工作。各省、市、自治区要主动加强与国家的沟通联系，按照财政支持新型城镇化建设绩效评价工作的进度安排、报送渠道和评价标准，及时组织开展绩效评价工作，科学编制绩效评价报告，为推进财政支持新型城镇化绩效评价工作创造良好条件，提供有力保障。

1．横向联动机制。各级财政部门积极与本级发展改革、城乡规划、住房建设、环保、人社、国土资源、卫生计生、统计等部门建立协调机制，做好绩效评价制度设计，组织开展绩效评价技术培训，动员各部门广泛参与绩效评价活动，形成工作合力，落实多部门支持新型城镇化建设的共同责任，在新型城镇化重大专项绩效评价过程中做到信息全面共享、工作协调配合，真正促进绩效评价由“一家管”向“大家促”转变。

2．纵向联动机制。首先，落实全国财政系统特别是省、市、县财政部门的纵向绩效评价职责，由财政系统牵头将绩效评价工作列入本部门年度工作计划，协调推动综合绩效评价和重点专项绩效评价的顺利实施，实现对新型城镇化建设行为的动态监控，对于偏离新型城镇化建设方向的行为早发现、早制止、早报告、早处置，确保新型城镇化建设质量得到持续稳步的提升。其次，要引导各行业主管部门加强纵向沟通，将行业内涉及新型城镇化建设的重大专项工作及时纳入绩效监测范围，及时指导、督促下级管理部门科学推进专项绩效评价，组织编制适应本行业特点和实际的绩效评价指标体系、技术标准体系和评价指南，进一步规范行业内绩效评价行为，不断提高全行业上下的绩效评价水平。

(三)建立绩效评价协调反馈响应机制

财政支持新型城镇化绩效评价，是横向多个部门、纵向多个行业合力发挥作用的过程，构成了一个纵横交织、有机联系的评价网络。网络中每一个节点是否畅通，直接关系到绩效评价的成败。因此，在高效协调的基础上，做好绩效反馈、绩效响应、绩效调整至关重要。

建立跨部门、跨行业绩效评价信息响应、反馈和调整机制，应根据绩效评价各阶段实际，突出重点:①Frederick S．Lane．Current Issues in Public Administration．Peking:Peking University Press，2007:23－24．．在绩效评价活动实施前，应充分征求上级部门和同级相关行业主管部门的建议，重点在流程设计、指标构建、方案制定、证据收集等各个环节深入了解各利益相关方的意见，根据各方意见及时作出合理优化:②J．Steven Ott，E．W．Russell．Introduction to Public Administration A Book of Reading．Peking:Peking University Press，2006:76－77．在绩效评价实施过程中，鼓励各利益相关方广泛参与到绩效评价过程中，全面收集各方面的真实意见、准确数据、翔实资料，通过各方面的准确信息，构建起互为补充、交叉印证的证据链，确保绩效评价质量:③绩效评价完成后，进一步征求各利益相关方对评价结果的意见，及时将评价结果反馈给相关部门，对于绩效评价中发现的成功经验及时给予宣传推广，对于错误做法、违法行为及时给予纠正，并做好后续监督整改工作，真正发挥好绩效评价对财政支持新型城镇化的效率评价作用。

三、财政支持新型城镇化建设绩效评价质量保障机制

绩效评价质量是公共财政科学化、精细化管理决策的基础。开展财政支持新型城镇化建设绩效评价，还要注重建立和完善相应的质量控制机制，从制度、人员、技术等层面保障绩效评价活动高效顺利地开展。

(一)建立严格规范的绩效评价准入制度

为确保绩效评价市场有序健康发展，需要探索实施绩效评价准入制度，通过行政许可对进行新型城镇化建设绩效评价的评价机构实施资质管理，没有资质的评价机构不允许开展新型城镇化建设绩效评价，最大限度的发挥评价机构的专业优势，从源头上保障新型城镇化建设评价活动主体的业务素质。

(二)建立畅通高效的数据收集及提报制度

根据财政支持新型城镇化建设绩效评价的数据需求，应建立两个层面的数据收集、提报制度:在宏观层面，新型城镇化建设绩效评价以统计数据提报作为支撑;在微观层面，新型城镇化建设绩效评价以项目监管调研作为支撑。具体而言，宏观层面绩效评价应建立完善的部门数据提报制度，相关部门要根据职责分工和统计部门要求，按时提报数据。微观层面绩效评价还要建立两类数据提报制度:一是对于招标、采购、实施进度等项目建设信息应由项目单位及监理单位提报;二是项目效果和某些定性评价指标涉及的信息通过座谈会、实地调研、问卷调查等专项调研渠道提供。在信息提报过程中，相关各方应根据自身职责，切实做好相关工作。

(三)建立绩效评价质量复核制度

为确保绩效评价结果客观真实，应建立内外结合的绩效评价复核制度。在评价机构内部复核中，应实施三级复核，由评价小组成员、组长、机构负责人对绩效评价执行情况进行逐级审查。复核应坚持“全面复核、突出重点”的原则，①即以评价结果为复核重点，同时兼顾评价过程复核。在评价机构外部复核中，可引入同行评议方法，②由资深专家组成外部复核小组进行复核，确保绩效评价结果客观公正。

四、财政支持新型城镇化建设绩效评价结果发布机制

评价结果发布是绩效评价的重要工作之一，也是绩效评价反馈、调整机制的重要内容。建立完善绩效评价成果扩散机制，有利于发挥财政支持新型城镇化建设绩效评价服务各级党委、政府、项目单位决策的重要作用，满足各利益相关方对绩效评价结果的知情需求，整体发挥绩效评价引导、调控、考核、反馈的功能，从而更好地推动新型城镇化建设。

(一)明确扩散对象

目前财政部门普遍感到公共财政支持新型城镇化建设的决策难点在于相关现状数据、资料的收集和获取。因为缺乏对财政支持新型城镇化建设现状的评价，无法确定新型城镇化建设各领域取得的成绩和存在的不足，相关研究机构和财政管理部门也无法有针对性地提出改进建议，制订相关调控政策。①郑方辉、尚虎平:《2011中国地方政府绩效评价红皮书》，北京:新华出版社2011年版，第143页。鉴于此，将财政支持新型城镇化建设绩效评价结果有针对性地扩散给相关部门和机构，既是发挥财政支持新型城镇化建设绩效评价功能的前提，也是相关部门和机构制订调控政策的基础。具体而言，由于财政支持新型城镇化建设绩效评价包括宏观和微观两个层面的内容，因此，绩效评价结果既可以作为管理部门改进宏观调控决策的重要参考，又可以利用相关项目经验教训改善项目管理。②彭艳:《财政支出绩效评价体系研究》，武汉理工大学学位论文，2007年，第23页。对此，应根据宏观、微观两个层面绩效评价特性的差异来确定绩效评价结果的扩散对象。

宏观层面的财政支持新型城镇化建设绩效评价结果扩散对象，应包括财政部门、新型城镇化建设相关管理部门(如发改、建设、国土等部门)和相关研究机构，以利于相关部门和机构以绩效评价结果为依据，有针对性的制订调控政策，保证财政支持在新型城镇化相关领域协调有序地发挥作用，避免鞭打快牛和苦乐不均等不合理现象的出现。

微观层面的财政支持新型城镇化建设绩效评价结果主要是项目绩效评价结果，因此其扩散对象应包括财政管理部门、项目单位及项目利益相关方。以便财政管理部门和项目单位了解财政支出项目建设的具体情况，判断财政资金使用的合规性、合理性，分析财政资金使用的效率、效果和经验教训，有针对性地提出项目实施改进措施。③吴贻永、葛震明:《联合国城市指标体系概述与评价》，《城市问题》2001年第3期。同时，为项目利益相关方(如项目目标受益群体)提供项目实施效果和项目的可持续性信息，通过及时披露信息，提高财政资金使用的透明性，体现公共财政属性。

(二)定期报告绩效评价结果

财政支持新型城镇化建设绩效评价结果的扩散，必然要求制定规范合理的绩效评价报告制度。具体而言，应建立财政支持新型城镇化绩效评价成果定期报告制度，可由财政部门组织力量，在深入分析新型城镇化各领域建设成果和经验教训的基础上，定期编写《新型城镇化建设绩效评价报告》，通过汇报、座谈、公开出版发行、网络登载、报纸刊发等多种形式，向各级党委、政府反映财政资金使用绩效的总体情况，向社会公众宣传民生项目的绩效情况。同时，对于单一项目绩效评价结果报告，可以采取公开出版绩效评价报告、口头汇报、座谈等多种形式，使项目主管部门、项目单位和项目利益相关者能在绩效评价完成后尽快获得绩效评价结果信息，对照绩效评价报告披露的成绩和不足，有针对性地采取相应的调控措施。

另外，通过财政支持新型城镇化建设绩效评价工作，可以将散落于各相关部门的财政资金使用、新型城镇化建设的相关数据收集起来，并进行统一审核校正和把关，形成财政支持新型城镇化建设的相关数据资料，并通过数据共享制度，打造全方位、多层次网络化的数据共享平台，解决数据渠道不畅、部门数据冲突的问题，使各级政府或研究机构能方便快捷地获取财政支持新型城镇化建设的相关数据，为财政管理和新型城镇化建设的研究和决策提供高质量的服务内容，最大限度地发挥好财政支持新型城镇化建设绩效评价数据资料的社会应用价值。

五、结语

目前对财政支持新型城镇化建设作用机理的研究还比较少，为了深入探索建立财政支持新型城镇化建设的长效机制，以及推动新型城镇化建设可持续发展和绩效评价，本文从构建组织保障机制、沟通协调机制、质量保障机制等方面进行了有针对性的研究。财政支持新型城镇化建设绩效评价的规范化、制度化推进，还应当包括提高城镇公共服务能力、发展动力和承载能力等内容。这也是笔者在今后的研究中需要认真思考的问题，同时进一步开展相关调研，探讨财政支持与新型城镇化健康发展之间的作用机理，力求将其显化和具体化。由于数据资料的限制，今后还将积极利用专项调查、社会调查等手段获取相关数据资料，对县级层面的财政支持新型城镇化建设进行绩效评价，从更为微观的层面进一步探讨和完善财政支持新型城镇化建设绩效评价的技术路线和实施规范，为实现我国新型城镇化建设助力。

(责任编辑:栾晓平)

F810．7

A

1003－4145［2015］07－0167－05

2015－01－20

李栋林，男，北京交通大学经济管理学院博士研究生。

本文系“蓝黄”两区重大研究项目(项目编号:2012－L－40)、教育部人文社科研究规划基金项目(项目编号:13YJA790153)、教育部人文社科研究青年基金项目(项目编号:12YJC790182)的部分研究成果。