德国最低工资制度的争论及对我国的启示

徐磊　陈浩

摘 要制定最低工资制度是保障劳动者基本利益的有效措施之一。但是作为传统的重视劳动者利益的国家，德国至今没有通过最低工资制度，其主要原因是相关利益团体在最低工资标准的适用范围上存在很大差异。德国的最低工资制度争论也为我国进一步完善最低工资制度、合理制定最低工资标准提供了参考：应该综合考虑各关联方的利益，制定实施行业、工种与地区相结合的多维度的最低工资制定标准。

关键词最低工资制度；产业标准；国家标准；争论

[中图分类号]F244.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）05-0092-06

最低工资制度是用法律的形式规定工资的最低标准，经营者支付给劳动者的报酬如果低于最低工资制度规定的标准就属于违法行为。发达国家中，美国、法国、意大利、英国和日本等国都先后通过了最低工资制度，以法律的形式统一规定了全国工资的下限。在欧盟，也有20个国家拥有了最低工资制度，但是作为传统的重视劳动者利益的国家——德国至今也没有通过有关最低工资的法律。在德国，代表劳动者利益的产业工会和代表经营者利益的产业经营者组织在产业层面自主商讨产业最低工资标准，其结果被产业劳动协约覆盖的所有企业认可和执行，而政府的主管部门——联邦劳动社会部也根据产业劳资谈判的结果发布强制执行通知，要求产业内所有企业必须遵守。这样的法定最低工资标准目前仅仅在建筑业（主要是建设、装修、屋顶修理、拆卸）等几个少数产业内存在。

一、 最低工资制度引入德国的必要性

在德国，最低工资标准一般是由产业、地区工会和经营者组织经过自主谈判而决定，遵守产业劳动协约的所有企业都必须执行这个标准。这种产业层面统一的工资标准形式曾被认为对稳定劳动市场做出了巨大的贡献。但是从20世纪80年代后期开始，经济全球化加速了德国劳动市场制度的缓和，制度缓和的结果是弱化了德国传统的产业劳动协约自治制度对工资制定的影响力。造成产业劳资协商制度对工资标准的影响力下降的主要原因是：“开放条款”①强化了个别企业对劳动时间和工资等基本劳动条件的控制力，降低了产业劳动协约对企业的约束能力。其次，以脱离产业经营者组织的形式逃避执行产业劳动协约的企业数量日趋增加，降低了产业劳动协约的影响范围。根据德国经济社会研究所（WSI）的统计，1998年至2011年的13年间，产业劳动协约覆盖下的劳动者比率从76%降至61%（原西德地区，原东德地区的变化趋势是63%降至49%）。此外，即使是执行产业劳动协约，劳动者被迫接受极低的产业工资水准的事例也并不鲜见。对照加权平均计算出的最低工资标准（2008年的每小时工资：原西德地区是9.5欧元，原东德地区是6.87欧元（Kalina&Weinkopf，2010，S.2）），相当多的产业劳动协约所规定的工资水平低于该标准。根据统计，有130个业种的产业工资低于每小时6欧元。例如，原东德地区的从事园林业的劳动者每小时只获得3欧元的产业协约工资，而该行业在原西德地区的每小时产业协约工资也仅有5～6欧元②。而在原东德地区的勃兰登堡州，理发师行业的产业劳动协约规定的工资竟然低至2.75欧元的惊人水平。这样的产业劳动协约工资实际上已经失去了保护劳动者权益的功能。德国工会总同盟（DGB）和社会民主党（SPD）认为：从事全职工作，却生活在贫困线以下的状况不应该出现在高度重视劳动者权益的德国，必须出台保护低薪劳动者的法律。

同时，欧盟经济一体化进程也动摇了德国安定的产业统一工资制度。“申根协定”废除了申根国家间的国境，人员和货物的往来更加便捷，德国企业的经营者可以以更加低的工资雇佣从中东欧国家流入德国的劳动者。为了保护德国劳动者的合法权益，也为了防止外国劳动者对德国劳动市场的“工资倾销”，在德国制定最低工资制度是必然的趋势。2006年5月23日，德国工会总同盟提议在德国实行全国统一的最低工资标准——每小时7.5欧元；2010年5月8日，该同盟将标准提高至8.5欧元③。但是，自从德国工会总同盟提出最低工资制度的请求以来，围绕最低工资制度利弊的争论就一直没有停息。2008年7月，最低工资的关联法案通过了联邦政府的审查④，但是反对最低工资制度的呼声仍然此起彼伏。

二、围绕最低工资制度的争论及原因

围绕最低工资制度是否应该在德国实施，德国企业的经营者和德国政府、产业工会在认识上存在很大的分歧。其主要原因有以下几点：

第一，制定适当的最低工资标准可以保证劳动者生活的安定，但是最低工资的上升也会加重企业的工资成本。很多企业，特别是中小企业会因为工资成本的上升而陷入经营困境。例如，2008年1月1日生效的《邮政快递行业强制劳动条件的法律规定》规定：德国邮政集团（Deutsche Post）与德国服务业总工会（Verdi）缔结的最低工资标准（每小时工资：原西德地区是9.8欧元，原东德地区是9欧元⑤）适用于全产业，所有在德国从事快递的劳动者的工资不能低于这个标准。但是，参照这个标准，许多中小快递企业和新成立的快递企业都需要提高工资，根据测算，原东德地区中有42%，原西德地区中有22%的快递员工的工资低于这个标准。与其他的发达资本主义国家不同，德国没有全国统一的最低工资标准，而是把制定最低工资标准的权力下放到了各个产业，这样的现状导致了一些产业的最低工资标准可能超过全国的平均水平。产业最低工资对资本雄厚的大企业十分有利，但是站在中小企业的立场上，高于国家平均水平的产业最低工资就是一个很大的负担，特别是那些工资比较低、雇佣职员在5人以下的小企业，很有可能因为工资成本的上升而陷入经营危机。

第二，一部分的低工资劳动者将会因为提高最低工资的水准而失业。德国经营者组织联盟的福特会长指出：“现在，月收入在1 500欧元的劳动者有340万人，1 300欧元的有260万人，1 000欧元的有130万人。一旦通过法定最低工资标准，数以百万的劳动者可能就会失去工作。”最低工资是7.5欧元的时候，约120万的劳动者可能会失业，其中的80%都是从事临时工作和低技术含量工作。而伴随着最低工资标准的上升，失业人群也会相应扩大。如表1所示，最低工资是5欧元的时候，110万劳动者将会失去工作，一旦实施德国工会总同盟所要求的8.5欧元的全国统一最低工资标准，将会有600万劳动者受到负面影响。例如，如图1所示，在原东西德国地区从事保安行业的劳动者工资均低于8.5欧元（巴登—符腾堡州除外），保安业的17万从业人员很有可能因为全国统一的最低工资标准而失去工作。表1显示了因工资水平的不同而影响的劳动者群体人数及其比例的变化。endprint

第三，为了保护低工资劳动者的利益，也为了阻止工资的过快下滑，德国工会总同盟和德国执政党主张应该制定全国统一的最低工资标准，或者制定全国统一的最低工资水平的下限⑥。但是，针对德国工会总同盟和德国执政党的要求，德国的经营者组织却表达了不同的声音。经营者组织认为：全国统一的最低工资水平可能高于产业劳动协约的水准，其忽视了企业自身的具体状况和劳动者个人的技术能力的差异，将会给企业的经营活动和雇佣市场带来极大的风险。同时，一旦法律对最低工资标准作出规定，德国传统的产业劳资自主协商劳动条件的体系也会逐渐崩溃。因此，经营者组织极力反对全国统一的最低工资标准的出台。另一方面，针对在所有产业实行统一的最低工资的构想，产业劳动协约工资和产业劳动协约的覆盖率都比较高的金属产业和化学产业等产业工会也持比较慎重的态度。与之相对，协约工资和产业劳动协约的覆盖率都比较低的食品、饮料业和服务业等产业工会却期待最低工资制度能够提高本产业的工资水平。德国部分行业最低工资见图1。

第四，提高最低工资标准虽然可以增加收入所得税和社会保险金，但是伴随着失业者的增加，政府的支出也有增加的可能。最低工资的标准从5欧元提高至7.5欧元，政府的社会保障支出也从59亿欧元增加至92亿欧元，在这些支出中，占最大比率的是失业保障金（见图2）。

为了缓解高速推进的全球化对劳动市场的冲击，德国政府有必要仿效其他发达国家实施最低工资制度。2008年6月对德国国民的一个调查问卷显示，68%的被调查者认为有必要在德国实施最低工资制度。⑦但是从德国劳动市场的现状来看，为了保证经济活动的正常进行和社会福利体系的安定，中小企业和低薪酬职员的利益也不能忽视。最低工资标准的制定也要考虑地区间的经济发展水平差异，以及劳动者的年龄、技术水平等各方面的不同。同时，为了避免失业群体的扩大和社会保障支出的增加，最低工资的起始标准也不宜过高。最后，针对部分企业不执行最低工资制度的可能性，政府有必要强化监管，切实保护劳动者利益。但是，如何能够使得最低工资制度既满足所有相关利益群体的需要，同时又能维持产业劳动协约交涉制度，这是所有相关利益群体需要解决的问题。

三、德国最低工资制度的争论对中国的启示

我国实行最低工资制度的时间较短、起步较晚，与发达国家相比，我国的最低工资制度仍处于相对落后的位置，对劳动者的保障作用有限。我国目前在确定最低工资水平时，基本上只是考虑满足人们最基本的生活需要。如原劳动和社会保障部2004年颁布的《最低工资规定》中明确指出，最低工资标准的制定应以职工平均工资作为主要参考依据之一，因此，最低工资与职工月平均工资的比值是判断最低工资标准高低的一个重要指标。

近年来，随着经济环境和收入分配状况的不断变化，各地区最低工资的调整频率进一步加快，调整幅度也有所加大，如2010年全国30个省（区、市）调整了最低工资标准，增长幅度平均约为22.8%，2011年全国有24个省份调整了最低工资标准，平均增幅22%，2012年全国共有25个省份调整了最低工资标准，平均增幅为20.2%。⑧2013年以来，上海、广东、天津、浙江、北京、山东等22个地区调整了最低工资标准，平均增长18.4%。⑨2013年5月，部分省市继续上调最低工资标准，见表2。目前，我国最低工资与人均GDP的比重约为25%，而世界平均值为58%。可见，我国最低工资标准虽经多次上调，但仍处于较低水平。我国多省市最低工资标准与职工平均工资之比大都在40%以下，与国际上最低工资标准与该职工平均工资之比通常为为40%～60%的标准相差甚远。⑩

虽然我国最低工资每年提高的幅度很高，但是，在我国劳动力总量严重过剩、工会失语严重的现实环境下，现实中仍有许多企业不能自觉执行最低工资制度，特别是农民工群体，最低工资覆盖率仍然比较低。在这种情况下，提高最低工资，并没有解决贫富差距，反而是继续扩大，加剧了社会的分配不公。因此，有必要关注最低工资标准的变化对中小企业和低工资劳动者利益的影响。

国内关于最低工资优劣性的争论从未停歇，继续这种争论也无益于解决目前贫富分化严重的问题。参照德国的经验，我们应该更多地思考如何完善现有最低工资制度，合理制定最低工资水平。

1. 照顾中小企业的利益

当前我国中小企业在发展的过程中，融资困难、缺乏政策扶持等问题制约着它们的发展，面对自身的生存压力，它们只能通过压低工资转嫁给普通劳动者。此外，不少中小企业是以低端制造为主的劳动密集型企业，产品科技含量低，只能凭借劳动力优势赚取薄利，劳动力价格上涨确实令这些企业不堪重负。因此，要警惕过高的最低工资制度会加大中小企业的经营压力和吸收就业的能力。另外，要从根本上保证最低工资制度在中小企业的贯彻和落实，必须从制度入手，为中小企业的发展提供有力的政策支持，使得中小企业的生存环境不因最低工资制度的存在或者最低工资标准的提高而受到较大影响。例如，可以通过税收政策方面的扶持，为中小企业发展营造良好的制度环境。国家可以继续调整和降低增值税小规模纳税人的征收率，减免新建小企业和个人创业的税负，制定针对劳动密集型小企业的税费优惠政策，进一步清理各种行政和事业型收费。通过国家减税、降费让利于中小企业，然后由中小企业让利于职工，有利于劳动者加薪问题得到稳妥的解决。

2. 照顾低工资劳动者的利益

合理确定最低工资水平是一个非常复杂的问题，既要考虑到劳动者本人及其家庭实际生活的需要和企业的承受能力，又要考虑到最低工资制度可能造成失业的问题。根据新古典理论，如果劳动力市场处于完全竞争的状态，最低工资制度人为地提高劳动者的工资水平，增加企业的劳动力成本，因此企业会在一定程度上用资本替代劳动，减少劳动力的使用，特别是减少那些需要保护的低工资劳动者的使用。由于信心不对称和户籍制度限制的存在，我国的绝大多数劳动力市场上，特别是那些低端的劳动力市场上，雇主具有一定的垄断势力，从这个角度看，最低工资水平的提高会在一定程度上降低社会的就业。结合我国的实际情况，我国的最低工资标准要在考虑企业的用工成本和社会效率的基础上，向低工资劳动者倾斜，科学合理地制定最低工资标准，维护他们的切身利益。endprint

3. 制定行业、工种与地区相结合的多维度最低工资制定标准

我国最低工资标准，都是按地区划分，依据各地区经济发展情况等因素制定，属于“一刀切”，而不考虑不同行业和工种应有的差异。中国形成劳动力自由市场的基础条件尚不成熟，包括劳工没有组织化、社会没有保障化。相对于国外分层、分类区别对待的最低工资体系而言，我国各省“一刀切”的最低工资模式虽然简单易行，但在执行过程中对不同行业、职位及工种劳动者利益的保护程度不尽相同，比较容易引起争议。

德国至今未能建立最低工资制度的原因之一就是德国经营者组织认为全国统一的最低工资水平忽视了企业自身具体情况的差异和劳动者的个体差异，这两种差异在我国表现得更为突出。近几年，我国各行业的经营业绩和盈利水平差距明显，同时各行业劳动者的收入差别也逐渐拉大，非私营单位的工资水平明显高于私营单位。2011年，收入最高的行业为金融业，在该行业，非私营单位职工年平均工资为91 364元，而私营单位的这一数字为28 884元，前者是后者的近3.2倍{11}。所以改变目前单纯以地区划分最低工资标准类别的做法，根据企业所处行业的不同特点，制定有差别的最低工资标准是符合现阶段的收入分配要求的。

笔者认为，制定实施行业、工种与地区相结合的多维度最低工资制定标准，才是解决我国现阶段收入分配困境的有效手段。

首先，在地区最低生活保障的基础上，制定行业分类标准，根据行业的性质、行业的利润率、吸纳就业等因素，分别制定最低工资标准，并与地区最低工资相互街接，相互补充。对于就业容量大、但利润水平较低的行业及虽处于经济相对落后地区、但行业利润率普遍较高的行业，在适用最低工资标准时区别对待，这样既有利于保护劳动者的权益，又有利于保持企业的竞争力和就业水平。此外，也可考虑特定职业最低工资或见习生、残疾人等群体最低工资的模式，逐步向以人为本的理念靠拢，保护更多低收入群体的权益。

其次，将该地区的产业发展水平也纳入到最低工资制定标准的指标体系。不同地区内的相同产业或职位的劳动者，其工资水平也不尽相同。仅仅“一刀切”地以地区平均工资水平作为最低工资的制定标准不能反映所有劳动者的真实收入情况。如果制定的最低工资水平对于地区内的某个产业是不能承受的，那么就必将给企业带来沉重的负担，加剧劳动者失业。

4. 加强企业工会组织的建设

我国工会组织力量并不强大，劳动者的参与度不高。作为为劳动者谋求政治、经济地位的改善而团结在一起组成的群众性社会团体，工会理应起到组织团结劳动者和协调劳动关系的作用。作为传统上重视劳动者利益的国家，德国的最低工资制度迟迟不能建立与工会对底薪劳动者的极力保护是分不开的。但是在我国，无论是公有制企业还是非公有制企业，都没有真正建立起代表职工利益的工会组织，即使企业管理体制中有工会的存在，则或者为经营者所控制，或者力量非常薄弱。

因此，企业和各级团体应更新观念，树立工会在劳动者心目中的地位，使每一位劳动者都积极参与到工会的组织建设上来，并建立起维护工会干部自身权益的保障机制，使工会真正敢为劳动者说话，成为劳动者利益的坚强维护者。企业工会作为联系政府、企业和职工的重要纽带和桥梁，是调整劳动关系、稳定社会的不可替代的力量。我们需要加快企业工会的组建步伐，通过建立工会联合会或基层工会等形式，扩大工会组织的覆盖面。另外，还可以逐步探索和推行工会干部直选制或委派制，建立起维护工会干部自身权益的保障机制，规定企业主无权罢免直选的工会主席，罢免和调整须由上级工会决定，委派的工会主席工资等待遇由委派单位负责等，这样才有可能解决企业工会代表性不强的问题，切实发挥工会的维权作用。

5. 政府既当推手也要当助手

近年我国收入分配差距扩大，严重影响经济健康发展和社会稳定，缩小贫富差距已成为社会关注的焦点。首先，政府应加快完善工资制度的相关研究，建立工资正常增长机制，稳步提高最低工资标准。其次，扩大政府转移性支付，加大社会保障支出，健全社会保障体系，构建社会保障的安全网。如通过向低收入劳动者发放补贴或职业技能培训补贴，帮助其摆脱低工资的困境。最后，政府可以考虑削减企业过重的税赋，解除一些管制措施，这样，企业就有更多的发展机会和空间，从而创造更多的就业机会，工人的需求量大了，自然会提高工资水平。

[注 释]

① “开放条款”是指在产业劳资组织缔结的产业劳动协约中，对个别的规定作了补充性规定，或者以规定的形式允许企业在一定时期内脱离产业劳动协约。经营者利用“开放条款”可以根据自身企业的特有状况修改产业劳动协约，使之具体化和个性化。另外，企业制定的劳动条件低于产业劳动协约时，“开放条款”也通常被企业所利用（WSI Tarifarchiv（Date of access 19-10-2011））。

② 2010年3月（WSI Tarifarchiv（Date of access 10-10-2011））。

③ 德国工会总同盟在2006年提出全国统一的最低工资标准为7.5欧元，但是在2010年5月18日，该同盟将标准提高至8.5欧元（Mindestlohn 10 Euro（Date of access 10-10-2011））。

④ 2008年7月16日，德国政府在内阁会议上通过了最低工资关联法案（劳动者派遣法和最低劳动条件修改法）。如果这些法案通过了国会的审议，在现有的保有最低工资制度的三个产业之上（建筑业、建筑清洗业、邮政快递业），制定了最低工资标准的产业进一步扩大（JETRO）。

⑤ 对新招聘职员，原西德地区的工资是8.4欧元，原东德地区的工资是8欧元。对拥有熟练技术的职员，原西德地区的工资是9.8欧元，原东德地区的工资是9欧元，以上的工资均是每小时工资（《Handelsblatt》（2007年12月17日））。

⑥ 针对最低工资制度，德国的执政党——基督教民主同盟公布了应该在法律面规定全国统一的最低工资水平的下限（《Handelsblatt》（01-11-2011））。

⑦ 2007年8月，通过对德国国民采取调查问卷，结果显示：接受调查的人群中，68%认为有必要在德国实施最低工资制度（Eichhorst，Werner. Der Arbeitsmarkt in Deutschland：Zwischen Strukturreformen und Sozialpolitischem Reflex，IZA，DP.2007，No.3194：19）。

⑧ 资料来源：人社部，去年25省调整最低工资标准平均增两成，新浪财经，2013-05-28。

⑨ http：//finance.southcn.com/f/2013-09/27/content_80331087.htm。

⑩ 数据来源：中国人力资源外包网，http：//www.hros.cn/tools/4_10.asp。

{11} 人民网：财政部，稳步提高最低工资标准，2012-06-08。

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[10] 梁爱玲.我国最低工资制度及其完善对策研究[D]. 武汉：武汉科技大学，2009.

Abstract： The minimum wage is one of the effective measures for the protection of workers' basic interests. But as a traditional nation that attaches great weight to the interests of workers， Germany has not passed the minimum wage law yet. The main reason should be that major differences still exist between relevant interest groups on the application scope of the minimum wage standard. The minimum wage controversy in Germany may provide a reference for China to improve the minimum wage law and formulate a reasonable minimum wage standard： relevant groups' interests should be taken into consideration when establishing minimum wage standard. And， taking the interests of related parties into consideration， the government should formulate and implement multi-dimensional minimum wage standards integrating real conditions of various industries， work types and regions.

Key words：minimum wage law；industry standard；national standard；controversy

（责任编辑：李 萌）endprint