跟芬兰学制度创新

宋学增 吴蒙

2013年9月4日，在世界经济论坛发布的《2013-2014年全球竞争力报告》中，芬兰的国家竞争力位居全球第三，而创新力为全球第二。在欧洲经济衰退的大环境下，芬兰稳步发展的态势和创新领域佳绩，足以惊艳世界。

芬兰之惊艳非自今日始。2001年，世界经济论坛就把这个位于欧洲北部边缘的小国推到2001年度竞争力及发展潜力世界冠军宝座；其后的2003年、2004年、2005年，芬兰蝉联全球最具竞争力的国家。

要知道，就在20年前，芬兰面临严重的经济衰退。1990年下半年，芬兰的GDP出现高达10%的负增长，失业率也从3.5%猛升至20%。

为应对经济衰退和危机，芬兰不得不致力于变革和创新，向知识密集型经济转型。一方面，从“以资源为基础”向“以知识为基础”的经济增长方式转变；另一方面，从依靠“绿色金矿”（森林资源）向开发“灰色金矿”（智力资源）转变。

芬兰的创新策略很快就获得成功。芬兰经济1993年开始复苏，1994-2000年经济年均增长5%以上，是欧盟其他国家平均增长速度的两倍。除了传统的木材加工、冶金、机械制造等产业外，新兴的电子信息技术、化工、生物、能源与环保等产业逐步处于世界领先地位。

那么，一个在上世纪70年代还落后贫瘠的北欧小国，究竟进行了怎样的变革和创新从而实现了经济转型呢？

有学者认为，芬兰经济的成功转型，除了持续较高的研发 （R&D） 投资外，芬兰国家创新体系把与创新能力相关且相互影响的多种因素有机结合起来，提高了R&D投资的效率，而与主要产业集群的紧密结合则为技术创新的快速传播提供了良好环境。概括而言，芬兰创新秘诀用芬兰国家技术创新局 （TEKES） 局长佩卡·索伊尼的话说就是，“芬兰近年来取得的成绩，得益于高效的创新体系”。

危机中打造国家创新体系

20世纪80年代，英国学者弗里曼首先提出了国家创新体系 （NIS） 理论。按照经合组织（OECD） 的定义，国家创新体系是指政府、企业、大学、研究院所、中介机构等为一系列共同的社会和经济目标，通过建设性的相互作用而构成的机构网络，其主要功能是配置创新资源，协调国家的创新活动。一个成功的国家创新体系应具备以下两个基本条件：其一，系统的组成部分具有强大的实力并且充满活力；其二，系统组成部分之间发生着广泛而建设性的相互作用。

芬兰是全球首个将国家创新系统框架用于构建其科技创新产业政策的国家。1992年，芬兰内阁经济政策委员会把发展国家创新系统确定为芬兰经济政策的中心目标。1993年，国家创新系统成为芬兰的发展战略。此后，国家创新系统成为芬兰制定创新政策的基本框架。芬兰的国家创新系统庞大且功能齐全，复杂却井然有序，工作流程严密高效。具体如下图1所示：

由图1可知，芬兰国家创新系统自上而下分为六个层次：

（1）顶层机构：由议会、内阁、科学与技术政策理事会组成，是决定芬兰创新体系研发方向与方式的关键要素。科学与技术政策理事会是芬兰国家创新系统中的战略性行为主体。它扮演着研究部门和发展计划制定部门之间的协调角色：为部长、企业、投资组织、联合会、大学和政府官员的政策讨论提供一个平台。

（2）政策解析与描述机构：由教育部、贸易和工业部、贸易促进委员会组成，负责创新政策的分解和细化，龙其是将一些抽象的战略、政策与理念转化为可实施的措施与条款。

（3）政策协调与指导机构：负责芬兰各种创新政策的落实和协调，实现市场运作与政府意志的结合。主要包括芬兰国家研究发展基金 （Sitra），它是芬兰最大的风险投资者，也是催生新创意的思想库，对基础研究和教育提供资助，促进国家技术局的指导思想；芬兰国家技术创新局 （Tekes） 以及芬兰发明基金，负责支持和促进芬兰科技发明、保护技术发明、促进科技发展的商品化和促进技术发明在生产中的应用，在技术发明者、大学和研究所与市场和产业之间架起桥梁。

（4）研发创新执行机构：企业是当仁不让的主体，也包括大学、综合性工艺学校、国际研究协会和芬兰技术研究中心 （VTT）。

（5）知识与技术转移机构： 基础研发与应用研发的融合。这一层级的主要完成者是芬兰的企业、科技园区、商业园区和孵化器。从20世纪80年代后期开始，全国性的技术开发区和专业研究中心网络在芬兰逐步建立，提供的服务包括初始分割计划和“孵化器”。

（6）产品供应与服务供应机构： 支持和推动创新与资本的融合。芬兰现有20多个风险投资公司，拥有近20亿芬兰马克的资金。除了企业机构，这些资金也来源于地方政府、银行和企业，各方面投入资金按股份制管理。

为了保障国家创新系统的高效率，芬兰政府设计了一套最适合自身国情的创新策略和运作模式。这套运作系统呈现如下10个特点：

1. 政府扮演着协调者和服务者的角色。政府不但以提供资金的方式影响高校、研究机构和企业的创新活动；还在科技与创新政策制定、创新资源的配置、创新发展方向等方面承担咨询职能。为了加强创新协调，芬兰建立了很多委员会、理事会、指导小组、论坛等，为不同背景的关键人物提供了一个交流知识和思想的平台，调动了参与者的积极性和合作互动。芬兰这种科技创新系统克服了传统上部门、行业、机构在科技研发过程中独立封闭、工作重复的弱点，避免了科研、开发、应用相互脱节，有利于科技事业走上开放式、多层次、跨领域、实用化的系统发展轨道。

2. 持续增加的高水平教育、科研、研发投入。芬兰教育经费占GDP的比例已达7.5%以上，教育支出在国家预算中占第二位，仅次于社会福利支出，远远高于国际水平。而在科研创新方面，芬兰的投入约占GDP4%，高于欧洲平均水平，也高于美国。同时，芬兰也认可企业是技术创新的主体。在芬兰科技创新体系中，企业是最积极、最活跃的部分，它既是科技开发的重要参与者，也是技术成果的直接受益者。芬兰的R&D投入主要来源于企业。据2007年联合国教科文卫组织数据显示，芬兰R&D资金中有69.3%为企业贡献，政府则更多地承担鼓励和引导的职能。在巨大的创新投入的支撑下，芬兰经济以高于欧洲平均增速3倍的速度发展，即使2011年受欧债危机的冲击，其经济增速仍比预期要高。

3. 产、学、研三位一体，鼓励创新主体合作。芬兰的政策制定者把产业与科学的联结看成是全球竞争中的一个关键优势。通常，企业的研发项目必须要有高等院校或研究机构参与，高等院校和研究机构的项目必须要有企业参加，才能获得国家的资助。这种机制将国家利益与企业、高校、科研机构三者的命运紧紧地捆绑在了一起，它使研究成果几乎在产生的同时即转化为现实生产力。与OECD其他国家相比，芬兰大学与产业间的合作非常密切。根据第二次欧洲共同体创新的调查，1994-1996年，53%的芬兰创新性公司与大学签有合作协议，而欧盟的平均数字仅为7.5%。此外，在全球化背景下，芬兰政府也积极利用政府创新资助机构，促进芬兰企业、高校、研究机构开展国际合作，尤其重视为中小企业参与国际合作创造机会。因此，芬兰技术研究成果商品化的速度比较快。

4. 扶持中小企业，促使大小企业协同创新。创新能力最强的是中小企业，而抵抗风险能力最弱、最需要各种扶持的，恰恰也是中小企业，所以完善的创新体系尤其需要扶持中小企业。芬兰全国共有32万家企业，以小企业居多，其中94%都是小企业（欧盟将雇佣员工10人以下的企业认定为小企业），大企业仅占全国企业总数的0.2%。小企业是国家技术开发与创新中心资助的重点，50%～60%的资金投向这些企业。芬兰还规定，想获得TEKES支持的大公司，必须履行一条硬性义务，就是帮扶小公司创新，提升中小企业创新能力。风靡全球的《愤怒的小鸟》成名并非偶然，其制作公司Rovio自2003年成立到2010年发布其最为成功的作品之一《愤怒的小鸟》期间，先后有五六个项目得到TEKES的支持。在2010年上海世博会芬兰馆内参展的70多家合作伙伴中，有近一半是来自芬兰的中小企业，他们代表了芬兰在尖端科学技术上的领先力量。

5. 提高产业发展的关联性，形成芬兰特色产业集群创新服务体系。20世纪90年代之后，芬兰选择以产业集群带动经济发展，一举实现了战略转型。芬兰通过对自身产业竞争优势的研究，以波特的集群理论为基础，确定了9个特定产业集群，并以地区为基础，推进产业集群和区域创新系统的形成。1994年开始推行“技能中心计划”（COEP）——以建立国际水平的技能中心为基础，开展产业集群创新服务的引导与激励。截止2006年，芬兰已经形成22个地区级产业集群，5个国家级产业网络集群，覆盖了从传统产业到现代产业近30多个产业。

6. 利用政策工具，增加“创新需求”推动自主创新。芬兰政府一方面创新政策，利用政策压力引导企业创新。例如严格的环保立法，不仅催生了斯维奇这样的新能源企业，也逼迫芬兰的传统产业向清洁技术产业转型。另一方面，为承担新产品开发初期的市场不确定风险，芬兰政府扮演领先使用者的角色或者推动公众需求。

7.培育创新友好型市场环境。创新需要开放、竞争的市场环境。为了建立一个良好的、有利于创新的市场环境，芬兰在应对经济衰退危机的变革中，进行了自由化、放松管制和私有化等一系列市场化改革。

8. 积极推进创新国际化。作为一个劳动力少、国内市场狭小的国家，芬兰人认识到只有通过全面、深入、有效的国际化才能使科技创新能力得到永续发展。为此，芬兰推出了国际合作的SHOK计划和FinNode渠道网络。芬兰贸促会在世界34个国家和地区设有51个出口中心，密切跟踪所在地区和国家的市场变化，提供市场信息，寻找合作伙伴和新市场。譬如，通力电梯 （Kone），自20世纪60年代就开始通过收购进行国际化。国际化让通力有更多的学习机会，从而对不同市场中的问题反应更快。目前通力公司全球有近3.5万员工，但在芬兰本地仅有1800人左右。

9. 架构创新风险投资体系。高科技创新与风险投资是天然交织的。自上世纪80年代中期探索高科技开发导向的风险投资以来，政府风险投资公司始终与私营风险投资公司共存。芬兰创新基金会 （Sitra） 就是专门支持创新的基金。它讲求投资回报，偏重商业性，为创新企业的正常运转提供贷款。

10. 着眼于创新的可持续发展。芬兰国家技术开发与创新中心还负责组织和实施重大技术开发项目。重大技术开发项目一般持续 3～5 年，费用1000万～1亿欧元，涉及范围很广泛。这些项目代表着先进的科技发展方向和市场发展趋势，每年都能吸引2000家企业和800家研究机构参与，40%～60%的费用由国家技术开发与创新中心投入，其余由参与项目的企业投入。正因为这种机制设计，当人们开始遗弃诺基亚时，一只愤怒的小鸟成了芬兰向世界表达信心的新象征。而这只小鸟所代表的创意产业，与清洁技术、生物医药等多种新兴产业一起，成为芬兰经济下一个十年的战略产业方向。

超越“技术-经济”层面的“社会-制度”创新

那么，芬兰这次转型的实质是什么？如果芬兰的变革和转型本身就是一种创新，我们又应该如何从创新理论的角度进行解读呢？

自上个世纪90年代以来，世界经济就在经历一场堪比第一次和第二次工业革命的“技术—经济”转型：信息和通信技术飞快发展，迅速普及；通过国际贸易、对外投资和跨境联盟合作，经济活动走向全球化；生产环节趋于专业化、复杂化、知识密集化；消费者市场和生产者市场的需求模式出现越来越大的差异；经济体的对外合作范围不断扩大。剧烈的技术—经济转变促使社会经济系统的各个阶层做出结构调整，这些社会经济系统包括私人的、公共的、第三部门组织、工商界、地区和国家经济，甚至超国家体制。“技术—经济”体系的剧变要求更加全面、系统的社会创新和结构性调整，否则，迅速发展的“技术—经济”子系统与调整缓慢的“社会—制度”子系统之间的矛盾就会越来越大。

芬兰在经历1990-1993年严重的经济衰退中，所进行的变革和创新本质上是一次超越“技术——经济”层面的“社会——制度”创新。海斯卡拉和海迈莱伊宁总结了这种“社会——制度”创新的结构性变化，如表1所示。通过打造和重塑国家创新系统，芬兰不仅完成了“国家创新能力”制度的重塑，而且成为一个从分级统筹计划、文化封锁闭塞的社会转变为更加开放、以市场为主导的技术密集型社会的出色样本。

创新真义

解读芬兰转型经验，最终需要回归到创新。芬兰创新至少包括以下几点启示：

首先，关于创新的再认识。在知识经济时代，创新能力是决定一国的国际竞争力的重要因素。那么，到底什么是创新？从管理角度研究创新，最应该关注的是熊彼特关于创新的经典定义，即建立一种新的生产函数，把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系。即组织创新——这是研究小至一个企业、大到一个国家的创新问题时，首先应该关注的。

其次，创新有不同的层次。在最浅的层次上，是产品、服务或知识的创新，比如电灯、手表、计算机、因特网等。稍微深层的是技术、工艺、方式、方法的创新，这一层次的创新可以创造新产品、新服务或新知识。第三个层次是组织创新，例如公司、企业、市场等组织模式创新。组织创新是前两个创新发生的场所，并影响着前两个层级的创新结果。

那么，组织创新又受到什么因素的影响呢？那就是更深层次的制度创新。制度是一种具有高弹性的社会结构，由文化认知、准则和法令规章三个要素组成，并与活动和资源相联系，为社会生活提供稳定性和规则。制度在新思想、新社会结构产生的过程中扮演着基础性角色。由于每个社会或多或少都呈现出不同的制度安排，这些制度的母本构成了“国家创新能力”的底色。

从创新的层次来看，不同的层次的创新有不同影响力和结果。总体来看，深层次的创新为浅层次创新提供了场所、基础、环境、条件和保障机制，因而越深层次的创新所造成的社会、经济影响和结果就越大。因此，关注企业和国家的创新，根本上要关注组织、制度层面上的创新。

最后，创新需要治理。芬兰的转型经验表明，国家创新能力是可以塑造和培养的。引入治理，加强创新治理是开展创新的首要任务。创新需要治理，也与创新模式的演变密切相关。从第二次世界大战结束到20世纪70年代中期，线性创新模式在科技活动中居主导地位。基础研究被看作是最重要的创新源泉，它形成了不断扩张的知识基础。20世纪90年代，创新不再是单个企业的行为，而是不同创新主体构成的创新网络。创新网络的出现对创新管理提出了更高的要求，迫切需要引入治理思维理念——治理（Governance）理念作为一种应对多样、动态和复杂问题的新思维而日益受到人们重视。

总之，从芬兰转型经验回归创新的基本命题，一个基本结论是：创新并不是凭空产生的，决定创新成功与否的一个根本因素就是是否拥有能够支撑、推进和开展创新的组织、制度环境。

本文责任编辑：张春燕

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