新型农村养老保险制度财政补贴支付能力研究

欧君华

摘 要：文章在综合考量了农村人口老龄化、城镇化以及财政收入增加对财政补贴持续支付能力的影响，基于最新统计数据，对中央和地方财政补贴支付能力进行了分析，得出结论新型农村养老保险财政补贴支付能力是有保障的，未来也是有提升空间的。

关键词：新农保；财政补贴；支付能力

新型农村养老保险制度的核心是政府的财政补贴保障，随着我国农村人口老龄化的加快，财政补贴压力必然会加大，这就对财政补贴的持续支付能力提出了挑战，但是另一方面随着城镇化的推进和财政收入的增长，这种压力又会在一定程度上得到缓解。文章在综合考量了农村人口老龄化、城镇化以及财政收入增加对财政补贴持续支付能力的影响，基于最新统计数据，对中央和地方财政补贴支付能力进行了分析，得出结论新型农村养老保险财政补贴支付能力是有保障的，未来也是有提升空间的。

1 制度分析

我国从2003年就开始在各地陆续试点新的农村养老保险模式，到2008年底，共有464个县1 200万农民参加了新的养老保险制度。在总结经验后，2009年国务院正式出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，并在全国推广，如今已经过去了4个年头，可以说新型农村养老保险制度已经在我国基本确立起来。新型农村养老保险有以下两大特点。一是较多的政府补贴，二是个人账户和统筹账户相结合。在政府补贴这一块，主要是从缴费和给付两个方面进行补贴，地方还可以根据自己情况适当提高标准，而个人账户和统筹账户相结合的方式使这一制度更加灵活，个人账户携带方便便于劳动力的转移。

我国新型农村养老保险参保人数和达到领取待遇年龄的参保人数分别是48 369.5万和1 338.2万人，就这个数字来看参保人数比达到领取待遇的人数多四成，因此就目前来看新农保的待遇支出压力还不是很大，同时新农保通过基金的形式在运作，全国来看基金支出1 829.2亿，而基金收入是1 149.7亿元，累计结余2 302.2亿元，可见新农保基金运作良好收入稳定。从地区来看，差别也很明显，东部发达地区参保人数和达到领取年龄的参保人数明显比中西部少，这主要是东部地区城镇化水平较高的原因，同时从基金运作的情况来看东部也要运作的好些，从这里可以粗略的判断出我国农村养老保险这一块中西部地区压力比较大，中西部地区农村人口基数大，需要面对的农村老龄化问题也比较大些，但同时中西部地区经济发展落后于东部，财政收入不如东部，这就是中央财政对中西部进行全额补贴的原因，但是从长远来看这是不足的，因为生活水平提高后，新农保的替代率需要提升，对地方财政和中央财政会要求更多的补贴。

2 农村人口年龄动态演变

讲农村养老保险问题，关键的问题得从农村人口特别是农村人口年龄结构讲起，我国农村人口基数很大，而国土面积辽阔，地区间经济发展水平不平衡，地方政府间的财政收入差别也很大，各地生活水平却慢慢在看齐，在这么大个国家实行农村养老保险必须注重公平性问题。基于这样的缘由，对于农村养老保险财政补贴持续支付能力这个问题，也要对我国人口特别是农村人口这几十年的变化做个了解，把握必要的趋势，对未来我国的农村人口老龄化情况做个判断。

这里面最为关键的是我国人口基数大的问题，农村人口减少是事实，但是人口仍然有6亿多，在这么大的一个人口基数下，老龄人口所占比重的多少对于农村养老保险来说关系很大，毫无疑问的是这么大的农村人口基数下，农村老龄人口所占的比重也不会低，据数据统计我国有农村老龄人口一亿多，这个数字非常庞大，我国农村大部分青壮年都外出务工，农村基本上是老人和儿童留守，在这样的情况下农村养老问题就更为关键。从1999～2012年我国人口年龄结构和抚养比的变化来看，总的抚养比在下降，少儿抚养比也在下降，但是老年抚养比却在增加，这说明我国的老龄化问题在加深，由全国的情况可以大致判断农村的老龄人口肯定也在增加。

通过以上分析，可以预见的是，随着我国城镇化的推进，农村人口的比重还将减少，但是由于农村大部分劳动力都选择外出务工而且主要是去城市，这一状况在未来几十年不会有太大的变化，那么我国农村养老保险的人口基数还是会增加的，这就意味着，单从这个情况来看，未来几十年我国财政对于农村养老保险补贴支付需要更大的力度。也就是说在这样的人口规模下，新农保补贴带来的财政负担如何，以及在生活水平提高物价上涨的情况下财政补贴有没有提高的可能性，这些是需要仔细研究的问题。

3 中央财政补贴支付能力分析

按照目前的补贴标准，养老金最低标准每人55元每月，其中中央财政对东部农村人口补贴50%，对于中西部则补贴100%，但是现在学界较为关注的是养老的待遇水平特别是在生活水平提高以及中央财政不断增加的情况下，中央补贴会不会增加，如果增加会不会带来财政压力，提高农村养老保险替代率主要是要依靠国家层面的运作的，为此需要对中央财政支付能力进行分析，在老龄人口逐年增加和农村养老保险待遇水平期望值越来越高的情况下，中央财政支付能力会是个什么状况。

我国改革开发以来经济高速增长，税制改革以来，中央的财政收入也有了较大的增长，这与建国初期有着天壤之别，由于有了钱国家可以干很多的事情，做出更多让人民感觉到幸福的，比如养老保险、农村医疗保险，这是国家有了钱后，才开始有了足够的精力来建设中国特色的农村养老保险模式，新型农村养老保险演变为城乡居民养老保险体现了国家政策的变化，也能看出我国中央财政慢慢的在发生改变。在中央财政补贴支付能力分析这一部分，依旧是让数字说话，从统计年鉴中搜集了中央财政收入和支出的相关数据，然后结合实际情况进行分析。

我国中央财政收入2012年有53 295.2亿，而财政支出合计只有18 764.63，中央财政收入主要的来源还是在于税收这一块，其它方面的收入来源比较小，但是值得关注的是在中央财政支出这一块中，中央财政主要还是用于一般公共服务、国防、公共安全、教育这些比较明显的公共物品或准备公共物品项目中，社会保障和就业只有585.67亿，在全部的中央财政支出中所占比重约3%。从这个数据就可以看出我国中央财政对社会保障这一块的投入还有很大的提升空间，因为从国际经验来看，一国经济发展起来后社会保障要成为国家重点关注的项目，虽然我国未必会建设成福利性的国家，但是就3%的比重而言还有很大的上升空间。从对中央财政收入和支出项目的分析中可以发现，对于新型农村养老保险财政补贴支付能力这一方面来讲，中央财政在可预见的未来还有很大的倾斜力度，这还只是从经验分析的角度，从数字的实证角度来讲也确实有必要进一步加大中央财政对社会保障的倾斜力度，那么对于庞大的农村老龄人口的养老问题就更有必要加大财政投入力度，因此既然中央财政在总的经济形式下有稳定的收入来源，而支出项目又在不断调整，从国家经验看，未来提升新型农村养老保险补贴水平，是不会给中央财政造成很大压力的，那么新型农村养老保险财政补贴持续支付能力在中央财政这一块就是有保障的。

4 地方财政补贴支付能力分析

实际上，地方财政状况对于新型农村养老保险才具有更为关键的影响力，虽然中央补贴东部50%，中西部100%，但是对于新型农村养老保险来讲离不开地方财政的支持，比如说在东部经济发达的省份，地方财政收入高在国家政策外新型农村养老保险最后的实际待遇水平肯定要比中西部高些，因为在政策范围内，地方政府可以自己再对适龄领取养老金的人进行补贴。然而我国省份间的经济状况差异非常大，主要是中西部地区财政入不敷出，中央又把持了税收的主要不分，绝大多数的地方政府只能依赖土地政策，一些以牺牲当地环境和生态链的招商引资项目来增加财政收入，甚至有的地方政府负债累累，在这样的情况下，农村养老问题也只能完全依赖于中央财政的补贴。

地方财政主要来源于土地增值税、城市建设维护税、耕地占用税、还有一些非税收收入，在社会保障和就业项目中，地方财政在2012年用到了11 999.85亿，占到全年支出的10%左右，这与中央财政用于社保和就业的比重有很大差别。这主要是因为我国各个省份间的经济条件差异较大，而民生问题又是地方政府财政必须解决的当务之急，特别是社保和养老这一块各省份依据各自条件，有的放矢但无论怎样中央占了收入的大块，地方政府特别是中西部的地方政府，收入少还有进行社保工作，就有点举步维艰了。因此，地方财政补贴支付能力显然没大的上升空间，东部富裕省份可能情况还会好些，因此地方财政压力会随着适合养老的人数增加和加大，这是值得关注的，中央财政应当对中西部省份进一步加大补贴力度，或者放权让利，让地方政府多点财政收入，这样也就会有更多的资金用于养老保险的事业上。

5 结 语

新农保保障水平还是比较低，从全国平均水平来看只能替代平均收入的20%左右，未来需要更多的财政补贴，本文从我国人口演变和年龄结构的变化以及中央和地方财政补贴支付能力三个方面进行了分析，认为虽然在未来几十年里农村老年人口会不断增加，但是无论是中央财政收入和地方财政收入也都会增加，并且就目前的情况来看，中央财政用于社会保障的比重还是偏低的，这与国际间的情况还有很大的提升空间，地方政府由于财政收入差距和条件限制，新农保财政补贴这一块上升空间不大，但是随着收入增加还是有提升的可能性。为此有以下三点建议：

①财政补贴要建立增长机制。既然新农保财政补贴支付能力压力不会很大，就应当依据经济条件，建议一个增长机制。可行的办法是确定一个合适的替代率，再根据农村人口数量变化和财政收入增长，推算财政补贴的增长幅度，这一做法有助于增强新农保的政策效果，更好的满足农村老年人的基本生活需求，鼓励更多的年轻人参与。

②统一农村基础养老保险水平，地区间差异通过个人账户养老金体系。统一农村基础养老保险水平是实习地区间公共服务均等化的一项重要内容，同时个人账户可随劳动力转移而转移，体现了人力资本的作用，实际上中央财政负担也会随着城镇化和财政收入增长而减轻，未来是有可行性。

③地方政府自主管理个人账户。东部地区在个人账户上的补贴压力非常小，但是各个地区未来的补贴力度将会有较大的差异，保持个人账户的差异有利于地区间的竞争，实现社保资金的效率性。同时随着个人账户资金的增加，应当让各个省份的地方政府自主管理，但不能放松中央的监管，只有这样才能保障基金的收入性和安全性，提高个人账户的收益率，使这一制度能够更好的发挥其应有的作用。

参考文献：

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