非政府组织健全与社会管理创新

齐洁 毛寿龙

摘要：我国社会管理创新的重要支撑就是非政府组织建设，非政府组织健全发展是我国社会发展的必然趋势。非政府组织填补了市场失灵与政府失灵的空白，日益获得了政府以及社会的认可。但是目前，我国非政府组织的发展还是面临很多障碍，所以，如何健全非政府组织是我国社会管理创新面临的重要问题。文章以环保非政府组织为例，从策略选择和政策思考两个方面探讨如何健全非政府组织，这一研究必将会是我国社会管理创新的关键。

关键词：非政府组织健全;社会管理创新;国家与社会

一、 非政府组织

自从20世纪80年代以来，非政府组织（NGO）做为一个新兴组织渐渐进入了大众的视野中，非政府组织也在市场失灵和政府失灵的条件下彰显自身的特殊才能，越来越受到了国家和社会的高度重视和认可。

非政府组织是独立于政府的，不同于企业性质的自愿公民组织。真正意义上的非政府组织一般都是由社会责任感强烈，具备某区域专业知识的自然人发起和参与的。他们积极的团结群众，将分散的个体聚合成有效的社会团体，形成团体规范，并组织活动从而提供服务于社会。

社会管理创新强调政府服务主动性，民主参与自主性的创造性活动，它有赖于不同思想意见、利益诉求的相互协商，依赖于开发性包容性的社会环境。从非政府组织建设的角度看社会管理创新就是将分散的、碎片化的社会转化为组织化的社会。

1. 社会管理创新之应有之义。我国经济体制转型以来，国家统一配置资源的格局开始瓦解，在国退民进的大思潮下，非政府组织承担了部分政府无力或不愿承担的责任，并通过自身的社会活动来帮助协调国家和社会的关系，使大众能更加直接的行使公民权利，表达公民意愿，扩展了政治边界，使得公民心声多途径表达。不仅如此，非政府组织还可以通过合法手段分析国家政策，参与国家政策听证，同时进行自身的利益表达以及代表社会进行社会呼吁。在参与社会管理中充分体现出了公民应该享有的知情权和咨询权，同时对政府行为作出监督和评价，提高政策的科学性和有效性。

因此而言，非政府组织的存在在社会管理创新中是极其必要的，它是我国社会管理创新的重要参与体。

2. 社会管理创新之灵魂体现。恩格斯曾指出：“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家”。在日益多样丰富的社会需求产生下，社会管理创新的关键在于改革原来的全能型政府，使得政府放权于民，逐步开放社会组织，多途经的培育社会管理主体，使社会服务提供者不仅仅局限于政府和市场，从而满足公民的多重需求。

健全非政府组织是社会主义发展的必然要求，也是我国社会管理创新的必经之路。改革开放以来，我国从总体性社会慢慢走向后总体性社会，这样的变化对于非政府组织产生了重要的影响。政府、市场、社会逐渐成为了三大行为主体，他们分别用自己的力量进行相互的权力制衡以及发展促进社会管理创新。我国社会管理创新的灵魂体现就是非政府组织健全发展，它是我国社会发展的必然趋势。

二、 非政府组织现实情况——以环保非政府组织为例

随着我国非政府组织发展，他们主要活跃在环境保护、医疗卫生、劳工等多个领域中。以环境保护非政府组织为带头人，使得非政府组织在社会管理中发挥着重要的作用。“自然之友”于1994年3月在民政部获得注册，成为了中国首个环保非政府组织。2000年以后，中国大部分省市都出现了民间环保，有一定规模、影响和知名度的民间环保大约有数十家之多。目前，不仅北京及其周边省份集中了一大批环保NGO，而且，在其他沿海发达城市、中西部地区、东北地区都出现了为数不少的环保非政府组织。

例如上海市的“热爱家园”、江苏省的“绿色之友”、重庆市的“绿色志愿者联合会”、辽宁省盘锦市的“黑嘴鸥保护协会”等。他们在环境保护领域分别做出了很大的贡献，从他们的行为中都是积极地反映了权利回归社会，公民社会自治的核心，也获得了公民和政府的诸多好评。

但是，目前我国的环保非政府组织发展并没有那么的乐观，原因如下：

首先，非政府组织“钱景”惨淡。由于是不以营利目的的，所以他们没有一定的利润供养，主要依靠民间捐赠、服务收费、政府补贴和国外援助等形式筹集资金。在我国的国情下，许多非政府组织其实是“官民二元一体”的，对于“官民二元一体”的非政府组织，可以适当的收到政府的补贴从而开展活动。由于“官民二元一体”的非政府组织的“半官方化”，所以他表现为活力不足，缺少创新，以及部门运行的官僚化。许多学者对于中国非政府组织这种缺乏“非政府”的特征进行了严厉的批评，并称其配不上“非政府组织”。还有一些组织干脆就是国家正式机构私有化或者解散后的重组，自主性更为低下。但是对于没有资格成为正式的非政府组织，他们处于一种灰色地带。没有合法的身份，不能得到政府认可，没有政府认可也就没有政府补助，同时在国外援助方面也难以为继。

其次，非政府组织的外部形势严峻。我国非政府组织处于“分级登记，双重管理”的政策安排，处于“一个媳妇多个婆婆”的局面，受到了多重监管，多重负责。这样使得非政府组织的上级部门过多，难以做到统一指挥，本来自身不以营利为目的，没有资源供养，而这又使得更多的资源用于处理复杂的上下级关系。严重的影响了非政府组织进行活动的效率，降低社会服务提供的水平，制约了非政府组织的可持续发展。

再次，由于我国传统文化的影响，无论是执政党还是公民，对于非政府组织的文化认同程度还是偏低，我国典型的“奴性性格”使得公民对于政府的依赖依附的程度比较高。所以便造成公众对于非政府组织的信赖程度不高，关注度不够，参与性不强，主动性比较差的情况。所以非政府组织在组织活动或者宣传时便会受到很大的障碍。

以上的原因最终到会造成一个结果，就是非政府组织难以可持续发展，形成了“有动力的没权力，有权力的没动力”的局面。社会认同不够，自身资源欠缺，多部门管理限制都为非政府组织健全以及社会管理创新埋下了障碍。

三、 社会管理创新下非政府组织建设

作为社会管理创新，大部分学者还是坚持国家—社会协同治理，笔者认为这个也是民心所向，时代要求。在我国社会管理创新之际，非政府组织要乘上这股东风，在国家-社会协同治理的背景下，完善劣势，加快自身建设，提供高质量社会服务，促进社会管理创新。本文主要从从策略选择和政策思考两个方面进行探讨：

1. 健全非政府组织的策略选择。

（1）“嵌入”政府管理。在我国的特殊国情中，“党和国家”与“公民社会”的界限的确是含糊不清的。“党和国家”不希望对于“公民社会”的“管理”太过放松，以免防止政治上的“变化”。所以“公民社会”不可能像西方国家一样，而应有自己的符合实际的策略选择。在我国较为活跃的非政府组织都有着明显的共同点，就是符合国家的主流价值观且政治敏感度低。

我国非政府组织虽说发展数量较快，但是还处于初创期。各方面发展不够健全，要获得生存的可能性以及发展壮大的机会，在我国的国情下，必须要获得必要的政府支持。生存是第一要义。只有存活之后，才可以去实现自身的价值。皮特将这样的策略成为“嵌入式行动主义”。

“怒江反大坝建设”就是一个生动的例子，它形象的反映了嵌入型行动主义所拥有的杠杆作用。这一运动起步于非正式的沙龙，进而发展到行动主义实践者、学者、新闻记者、具有认同感的政府官员在内的松散型的行动网络。这一网络最终和8个环境非政府组织建立绿色伙伴关系，并且在国际合作框架下共同致力于反大坝建设的行动。他们的努力已经赢得了官方的暂时性的“停止”，这一行动之所以成功就是在与它有效的运用了来自国家的政治机遇。怒江反大坝建设行动没有与政治约束条件相对立或者强烈要求获得更多的自由与权力，而是与国家提倡的可持续发展战略的目标相一致，与国家合作开展运动。这个反大坝建设活动成功的是在于一直避免走向政治敏感地带，同时努力获得最大程度的社会影响。

因为嵌入性，中国环境保护行动主义才能获得一定的合法性地位、社会中的稳定地位以及与国际非政府组织的联系。中国的嵌入式环境既限制了正式的环境保护主义，同时又使其的发展成为可能。这种嵌入式纽带可以跨越党、国家以及社会之间的关系，使环保主义越来越扮演着促进工业、政府以及消费者生活方式的趋向“绿色”的角色。它是中国社会背景下对“党国家社会”关系的一种重新塑造。注意这里的“嵌入”不是一味永远的依赖，而是随着非政府组织发展，中后期慢慢要独立发展，从而达到自我调适的和谐状态，最终达到所谓的利益联姻。

（2）避免敏感地带。当前的“国家社会”关系表现为一种不断进行的谈判关系，或者说是一种“协商共生关系”。变化着的“国家社会”关系给非政府组织带来了春风，但是非政府组织还是要注意自己在组织活动或者做出政策抗争时的语言以及表现。

中央政府在不同场合曾多次表态，任何旨在与中央政府相敌对的全国性运动都是不可容忍的。所以，非政府组织在组织活动时，一定要避免使用“运动”这一敏感字眼。严格限制自身行动的范围。通过运用嵌入式行动主义突出自己的优势位置并且坚定自己抗争的基础。要表现出对于党和国家的“忠诚”，通过实际行动给政府展示自己的立场，我们是朋友不是敌人，那么环保非政府组织也会获得更多的“政治空间”，从而发挥更为适当的政治影响力。

廖晓义做为“北京”地球村的负责人，她说到：我们引导大众而不是责备大众，我们帮助政府而不是一味的抱怨。这就是媒体所说的“女性的温柔”。我不赞同极端主义的做法，我投身于环境保护领域，但是我并不会用环境保护行动实现任何政治目的。这是我的方式，也是我的原则。对于环保非政府组织管理者的公开说明，可以更好的表示自己的立场。同时减少政府对其的敏感态度。

（3）加强自身资源建设。习近平主席说过：打铁还得自身硬。基于资源依赖理论，要想减少政府资源依赖，可以采取资源转化，资源拓展，资源控制。所谓资源转化其实就是非政府组织营销管理，使其迈出局限，向企业学习营销，获得资源支持。资源拓展就是获得国际化支持的方法，本国的国情若过于限制，可以与国际的相关组织取得合作，获得资源支持。资源控制就是从自身出发，就要加强自身的价值筹码，减少他方依赖，积极完善自身，增强自己的核心竞争力。

目前，我国的非政府组织还是处于初创期，许多非政府组织还没有建立起自身的内部治理制度，自身的组织建设表现出了很多的随意性，自身治理规范也是参差不齐。所谓的“理事会”也被称为是“橡皮图章”。

所以，非政府组织在自身资源建设方面，要投入更多的人力物力。要建立符合经济效率的宣传公关、人事、财政、组织管理、问责等内部管理机制。同时要保证专业化和高效率。这样才能获得政府与人民的信任。同时，还要借鉴国内外优秀经验，思考学习并加以运用。

2. 健全非政府组织的政策思考。

（1）解放思想。这里的思想解放是指政府、非政府组织和公众思想的同时解放。他们都要与时俱进不能有思想羁绊。政府要明确自己和非政府组织在社会建设中的关系和角色。不是从前的一味的控制管理，而要用平等合作取代单向监管。政府在对社会组织主要是起到培育促进发展、监督的作用。对此，政府对于非政府组织发展组织活动不能全都抓，也不能抓的太紧，要给与他们适当的自由呼吸的空间。政府要把非政府组织视为伙伴而不是竞争者。两者要互信协作，共同为大众提供社会服务。同时，政府还要对公众参与政府活动进行赋权。

非政府组织也要明确自身存在的意义，不是作为政府的附属单位而产生的，要克服“等靠要”的观念，积极的获取资源，通过国际化或者是多社会组织共同来提供所需要的资源，同时通过营销等手段不断的扩大自身的影响力，从而加强自身的价值筹码。

公众的思想解放主要针对我国长时间的思想桎梏。喀麦隆思想家曼格尔说过“文化是制度之母”。在中国的传统政治文化中，文化是“元病灶”，臣民意识严重的根治在人们心中，这样的意识形态也严重的扼杀了公民积极性。政府社会要积极启发并教育公民。增强公民参与政治活动的意识以及公共精神，发挥公民主体意识和个人自由。使得原子化的个人，变成以组织为核心的小团体，加强社会性团结。

（2）松开“紧箍咒”。非政府组织受到目前“分级登记，双重管理”的政策安排，限制了非政府组织的发展自由，为其发展带上了紧箍咒。使得许多没有资历获得认可的非政府组织生存难以为继。

2005年广东省出台了《行业协会条例》，其中，将业务主管部门改为业务指导单位，指导部门不再对行业协会进行前置审批。同时不再干预行业协会的人财物等资源。同时，对于行业协会只需发起人去登记机关申请注册即可。2010年广东省将直接登记范围从行业协会推进到了异地商会和公益类经济类的民间组织。2011年11月，广东省民政厅负责人就《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》作起草说明，明确从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，社会组织可直接向民政部门申请成立。此方案提出降低民间组织登记门槛，大获舆论支持。

贾西津教授评价广东模式，认为他是有积极的作用并且可以学习参考最终向全国层面推广。对于目前国家政策其实可以松绑，将非政府组织的双重管理变为直接登记。实现政府对于非政府组织的控制型管理到培育型管理。这样做可以加快非政府组织的发展，更可以促进我国公民社会的建立，更可以加快社会管理创新。

（3）加强政府购买。在美国，政府将市政管理、基础设施在内的许多建设都转包给了社会组织，同时也设立了很多全面的质量评估体系，获得了很好的效果和评价。

非政府组织参与公共服务提供是政府职能转变，培育社会组织的新型方式。政府购买非政府组织社会服务可以减轻政府包袱，使得政府向“精明型”“灵巧型”政府发展。同样，非政府组织由于是非官方组织，社会性更强，赋有“以志愿谋公益”的公益精神。那么其对于公民需求的了解便更加明晰，在整合需求，满足需求中也会更加人性化。此外，其专业性也是优于政府提供的。在我国，现存的政府外包非政府组织服务还是不够多。即使有的其实也是“看上去很美”。我国的公共服务外包目前难以获得专业的政府购买体系。

所以我国更要在公共服务购买的法律层面，操作层面，监督层面和绩效评估层面落实到位。以求帮助充分发挥非政府组织优势特点，同时提高专业社会服务提供的数量和质量。但是，由于非政府组织“志愿失灵”的存在，所以更要做好政府，市场，社会的契约性合作和制度性合作，以求充分发挥三者的多重协同作用。

四、 结论

总而言之，我国的社会管理建设不可逆转，我国公民社会的建立不可逆转。国家社会的关系是伴随着中国现代化转型，以及国家与社会的种种博弈制约。在我国强大的政府管理之中，纳入国家-社会的互动模式是有效链接政府与公民的明智策略。我国非政府组织要在社会管理创新之际，充分发挥自身优势，充分显示出“以志愿谋公益”的公益精神，克服各方面的障碍，学习参考其他国家发展路径，携手政府、市场为公民提供优质公共服务。

参考文献：

1. 马克思.恩格斯.马克思恩格斯选集.北京：人民出版社，第四卷，1995，196.

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4. 皮特.嵌入型行动主义在中国.北京：社会科学文献出版社，2012：296.

5. 郭薇.政府监管与行业自律.南开大学学位论文，2010.

基金项目：国家社会科学基金（项目号：10BGL081）。

作者简介：毛寿龙（1967-），男，汉族，浙江省奉化市人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为制度分析与公共政策、自主治理、NGO与公共服务;齐洁（1987-），女，汉族，陕西省西安市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为公共政策、NGO与公共服务。

收稿日期：2014-11-12。