美国核武器综合体管理体制转型调整研究

闻旭

摘 要：美国核武器综合体（Nuclear Weapons Complex，下简称“综合体”）是該国核武库的全寿命管理机构，负责核武器从设计研制、定型生产、在库维护到退役销毁的全过程。由于该机构在运营上一直奉行着“政府所有，承包经营”的原则，再加上其下属工厂、实验室等部门分散于全美各地，如何对它进行行之有效的管理也就成为美国政府面临的一个长期性问题。因此，随着美国核战略的不断演进，自“曼哈顿计划”启动至今，综合体的管理体系经历了数次重大转型，管理结构也处于不断调整之中。而综合体管理体制的转型调整也从深层上反映了潜藏于美国文官系统和军方之间的博弈，以及综合体“政府所有、承包经营”背后的利益之争，从而有助于我们从一个较为基础的角度增强对美国政府运作机制的深入了解。

关键词：美国核武器综合体;管理体制;转型调整

中图分类号：D033.3   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）03-0021-03

一、美国核武器综合体管理体制溯源：从“曼哈顿工程区”到能源部

美国核武器综合体的雏形诞生于1942年。当时，“曼哈顿工程区”（Manhattan Engineering District，即“曼哈顿计划”的全名）的总负责人莱斯利·格罗夫斯（Leslie R.Groves）将军选定了田纳西州的橡树岭（Oak Ridge）、华盛顿州本顿县的汉福德区（Hanford District）和新墨西哥州的洛斯阿拉莫斯（Los Alamos）分别作为浓缩铀生产基地、钚-239生产基地以及核武器设计与总装实验室。这三处“原子城”在当时被称为X、W与Y基地，也构成了美国原子弹研制的核心力量。1943年，一个稍小的核工厂在俄亥俄州的代顿市设立起来，并开始为“曼哈顿计划”提供引发链式反应所需要的钋原料;1945年，为缓解洛斯阿拉莫斯基地日益紧张的住房、福利、医疗等资源问题，负责工程设计和最终装配工作的Z部在新墨西哥州阿尔伯基克附近的桑迪亚基地建立起来。这样，洛斯阿拉莫斯、橡树岭、汉福德、代顿以及桑迪亚的核设施就构成了综合体的最初框架。

尽管“曼哈顿计划”总体上是由美国陆军工程兵团所负责的，但其科研与生产部门却大部分承包给了民间机构;综合体也不例外，比如洛斯阿拉莫斯实验室的运作当时就是由加利福尼亚大学负责的。为有效对整个计划进行统筹管理，格罗夫斯将军决定采用一种从中央到地方层级分明的区域负责管理体制。在这种情况下，洛斯阿拉莫斯以及随后分离出来的Z部所在的圣菲区受曼哈顿工程区和曼哈顿计划总指挥部的双重领导，作为地区级项目的汉福德和橡树岭则由曼哈顿工程区下属的汉福德工程区和克林顿工程区分别管辖。

战争时期，这种与总指挥部—战区指挥部—作战司令部类似的美国陆军传统层级管理结构在各级工程区军官的强力维持下发挥了良好的效果，推动着主要由平民组成的综合体研究和生产部门克服了供给不足带来的重重困难，最终从无到有，在短短三年的时间里研制出了原子弹，并对第二次世界大战的进程发挥了重要影响。然而，随着原子弹这一秘密武器的大白天下以及第二次世界大战的应声落幕，继续将美国的核武库置于“曼哈顿工程”这一战时秘密机构的管理之下已不合时宜。为此，谁将执掌综合体很快成为华盛顿争论的一个焦点问题。

当时的美国政坛上对此主要有两种建议：梅-约翰逊议案提议在曼哈顿计划的基础上建立一个不易受政治因素干涉、由五名文职人员和四名军人组成的九人委员会对核计划进行全面控制;麦克马洪议案则主张在总统授权下由一个五名文职人员组成的专门委员会来负责该项工作。国会就这两种议案相持不下，但随着战后“复员热”的迅速升温，综合体已经出现了种种不稳定的迹象：科学家们希望脱离审查严密的核部门以继续自己之前的研究，参与项目的公司、企业也想抽身而出，将资源投入战后重建的巨大市场中去。为此，艾奇逊令其助手赫伯特·马克斯起草了一份信件递交国会，信中称美国必须迅速做出决定，以保护在战时集结起来的“庞大智囊与产能”和对原子能在和平或战争用途上的发展加以控制。在一年多的拉锯之后，国会终于就《原子能法案》（Atomic Energy Act）达成了妥协：综合体的管理权从曼哈顿工程区转交到了新成立的原子能委员会（Atomic Energy Committee）手中，但军方在确定核武器生产和原子能项目的优先权方面仍其主要作用[1]。

1947年1月，原子能委员会正式从军方的曼哈顿工程区手中获得了美国原子能项目的管制权后，便在洛斯阿拉莫斯成立了一个专门管理核武器研究、测试、生产与储存的圣菲运营监理局（Santa Fe Directed Operations Office;后改称圣菲管理局，Santa Fe Operations Office）。7月，该办公室接管了大部分核武器项目，随后又得到原子能委员会的授权，负责在太平洋和内华达试验场进行的核试验。1950—1951年间，随着美国氢弹项目的正式启动，洛斯阿拉莫斯再度人满为患，许多新加入的科学家和技术人员无房可住。为腾出更多的住房，圣菲管理局迁到了阿尔伯基克，并在1956年更名为阿尔伯基克管理局（Albuquerque Operat-

ions Office）。1958年，该办公室再度搬迁，桑迪亚基地成了综合体的行政中枢。1962年，原子能委员会成立了内华达管理局，核试验工作的组织和管理被从阿尔伯基克管理局分离了出去。

1975年，为进一步加强对核工业的安全管理，原子能委员会被拆分成了两个机构，即负责民用原子能项目监督审核的核规范委员会（Nuclear Regulatory Commission）以及对核武器项目进行管理的能源研究与发展部（Energy Research and Development Administration）。但上述“军民分流”的改革措施并未能维持下去：1977年，能源研究与发展部和联邦能源局（Federal Energy Administration）合并成为能源部（Department of Energy），这一机构不但统管军用和民用项目，还把核能和常规能源的监管糅合在了一起——这种糅合也为2000年核军工管理局的分立埋下了伏笔。

二、新世纪美国核武器综合体管理体制的重大转型调整：核军工管理局的成立

自1977年成立以来，能源部内部便分为泾渭分明的两派：一者是可以上溯至曼哈顿工程的核军工一系，他们组织集中，管理严密，与军方关系十分密切;另一者则是遍布于整个联邦政府、负责制定和推行能源政策与项目的诸多局、处单位以及委员会的松散联合，数十年来，它们一直各行其是，互不干涉[2]。正如一位前能源部副部长所言：“汽油的价格、夸克、核污染防治以及核武器本来就是风马牛不相及的事情。”[3]

到20世纪90年代中期，这些能源部的内部矛盾随着综合体转型工作的铺开而愈发凸显出来：在政府所有、承包经营的运营体系下，随着综合体人员机构的整合与精简，政府部门对承包者原本就一团乱麻的监督管理更加混乱不堪;另一方面，综合体项目设置的变化和工作重心的转移也给了能源部两派之间原本就十分微妙的“职权平衡”重重一击。效率低下的管理体制成了综合体转型进一步推进的主要障碍。1995年，加尔文委员会（Galvin Commission）就在一份报告中指出，能源部对国家实验室的微观管理、制度制定以及检查监督已大大超出必要，乃至严重损害了它们“政府所有、承包运营”的性质[4]。1997年，国防分析研究院（Institute for Defense Analyses）也称，（能源部）目前的体系可以被恰当地描述为‘所有人审查所有工作直到所有人满意为止……审议者、检查者以及他们的监察者对设施所预期达到的最终状态毫无共识”[5]。1999年，维持美国核武器专家委员会（Commission on Maintaining United States Nuclear Weapons Expertise）也做出了类似的表述，要求能源部中止监理权的滥用，并建议能源部分管防务项目的副部长应直接负责综合体各方面的管理[6]。而有些事情人人都管就意味着有些事情人人不管。1999年，总统外交情报咨询委员会（Presidents ForeignIntelligence Advisory Board）在其35年来的首次发布的公开报告中，以《科研氛围极好，安全保密极差》为题不留情面地批评了能源部，指责它在综合体管理上混乱使其成为了一個“犬儒主义、漠视权威以及相互推诿盛行的庞大组织”，“总统，能源部长乃至国会都无法在根本上阻止这些问题的不断发生，所有的努力都因为这一冥顽不灵的机制而一再失败”，强烈建议立即对综合体的管理结构进行改革[7]。而1999年李文和间谍案的爆发，则成了这一变革得以顺利推进的导火索。

李文和是一名华裔美籍科学家，原籍台湾省南投县，1969年于德克萨斯州农业机械大学取得了机械工程学博士学位，后加入美国国籍。他曾以流体力学专家的身份于洛斯阿拉莫斯国家实验室参与核武器研究工作，但在1998年的一项调查中，联邦调查局认为其泄露了W-88小型核弹头的关键技术，并于一年后正式指控他为中国窃取美国核机密;然而，由于缺乏证据，美国政府最终撤回了该项指控，改以不当处置内部资料的罪名提起公诉[8]。在9个月的监禁、讯问与庭审之后，李文和最终只承认了59条控告中的一项，即“非法搜集和留存国家安全信息”。尽管这一耸人听闻的“间谍案”最终不了了之，但它产生的影响却极其深远，能源部在核军工技术安保管理方面的能力受到了严重质疑。调查人员发现，介绍了最先进的核武器设计细节的保密文件被堂而皇之地陈列在了洛斯阿拉莫斯实验室的公共图书馆上;综合体的职工与科研人员几乎没有接受任何反间谍培训与教育;综合体在多重领导结构以及执行标准下的工作根本无法问责，导致行政效率低下，管理职责混乱，各部门之间毫无信任;能源部更是对核材料的数量以及去向掌握不清;诸如此类，不一而足[9]。许多政府官员和国会议员认为，继续让综合体由结构松散的能源部直接管理已不合时宜。

鉴此，2000财年的《国防授权法》决定在能源部框架下新设一个“半自治”的核军工管理局（National Nuclear Secu-

rity Administration，NNSA），并将原属能源部的核武器、核不扩散与核查以及海军反应堆项目划归其统一负责。从此，管理局取代能源部成了美国核武器综合体直接监管部门。

三、美国核武器综合体管理体制转型绩效评估

顾名思义，作为一个军工管理部门，核军工管理局的集中程度要远远超出结构松散的能源部，军方色彩也更加浓厚——其首任局长约翰·戈登便曾经是战略导弹部队的一名上将。因此，成立伊始，管理局即着手加强对综合体的管理，在大力整顿安保工作的同时，采取了建立与各机构间的直接通信线路，明确总部与地方管理局的职权划分，统筹规划综合体各个项目的优先级别等等[10]。2002年，管理局决定对综合体的管理结构进行一次重大的转型调整，内容包括：减少管理层级，撤除能源部时期设立的奥克兰、阿尔伯基克以及内华达三处管理局，将综合体七大下属机构纳入到防务项目办公室直辖;在阿尔伯基克成立综合体服务保障中心，专职负责业务与技术支持工作;增强职能，以更好地监督各实验室与工厂的项目进展;精简总部职员，提升留任人员以及承包商的可靠性[11]。2011—2012年，管理局发动了新一轮的管理结构改革，先是将长期独立在外的核军工管理局服务保障中心从迁回本部，转为总部直属部门;其后又设立了核军工综合体生产办公室，以统筹管理Y-12工厂和潘泰克斯工厂的生产项目，使管理局对综合体的集中管理得到了进一步的强化。

尽管如此，我们却很难说美国核武器综合体的管理体制转型调整已至臻完美，因为2000年《国防授权法》第32条与其说是一项经过深思熟虑的改革措施，不如说是随着内外因成熟而出现的灵光一闪。加强对综合体的管理，但所谓“能源部下属的半独立机构”究竟在哪些方面拥有多大的行动自由，联邦政府在机构设置方面罕有相关经验可供借鉴[12]。所以，管理局如何才能在能源部的框架内独立运作便成了一个争论不休的问题。

由于能源部和管理局在核安全等方面存在著一定的业务交集，职权重叠、机构冗余一方面导致工作效率低下，如两者的反情报机构就曾在工作范围和方向、情报资源的分配以及政策制定等方面多次发生龃龉[13];另一方面还导致了严重的资源浪费，这集中体现在双方国会事务、人力资源、采购收购以及公共事务等部门的职能重复上[14]。此外，能源部和管理局在预算、采购、信息技术、行政管理、安保等一系列关键领域一直存在职权划分不明的问题;即使双方就一些具体问题达成了约定，其雇员之间的人际矛盾也阻碍了合作的顺利展开[15]。因此，外界一直有将核军工管理局彻底地从能源部中分离出来的建议;然而，在此问题上两者又不约而同地站在了相同的反对立场上——对能源部而言，哪怕同床异梦，一个半独立的核军工管理局毕竟也是其权力所及的下属部门;对管理局而言，倘若离开了能源部这课“大树”，其未来也必将面临更多未知的风险[16]。

另一方面，自曼哈顿时代起，美国的核武器综合体便有着深厚的政府所有、承包经营的特色：来自私营公司、大学和其他社会生产、研究与服务机构的专业人员在大力推动美国核武器计划向前发展的同时，也为这一特殊领域内的行政管理工作带来了许多有别于其他“血统纯正”的军工部门的困难;再加上综合体的场址分布在全美各地，这种地域上的分散性更使部门规章难以做到全面兼顾、令行禁止。核军工管理局虽于2002年进行了机构整合与改革，从而在一定程度上加强了对综合体的管理，但在重大项目的管理方面仍存在着许多不足。目前，能源部90%的年度预算均由其项目承包商支配;他们虽然受能源部或核军工管理局指导和监督，但彼此之间却互不统属、各行其是，这无疑使对他们的监管陷入了芜杂无比的境地之中[17]。

上述问题无疑使从联邦政府至核军工管理局的各级机构都面临着政令不通的难题，综合体转型也因此面临着诸多阻碍。然而，要想理顺这一关系却并非易事：它不但是一个从1942年延续至今的历史遗留问题，也是关系到各部门切身的现实利益。可以想见，在未来相当长的一段时间里，管理不畅仍将是能源部和管理局必须加以忍耐和克服的一处“运动伤”。

参考文献：

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[2]Terrence R. Fehner，Jack M. Holl，Department of Energy 1977-

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[3]John Fleck，Ian Hoffman.“New DOE Agency Debated”[J].Albuquerque Journal，Nov.28 1999. p.A1.

[4]Galvin Commission. Alternative Futures for the Department of Energy National Laboratories，Vol.1，Washington D.C.： U.S. Department of Energy，1995. Summary.

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[6]Commission on Maintaining United States Nuclear Weapons Expertise，Report to the Congress and Secretary of Energy，1999. pp.iii-v.

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ss/2001_rpt/whl.htmlWen Ho Lee，Helen Zi，My Country Versus Me： The First-Hand Account by the Los Alamos Scientist Who Was Falsely Accused of Being a Spy，New York： Hyperion Books，2003.

[9]Presidents Foreign Intelligence Advisory Board，Science at its

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[10]U.S.General Accounting Office，Department of Energy： Views

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[11]U.S.Congressional Research Service，Key Management Str-

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[12]Government Accountability Office，Additional Actions Nee-

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[13]Government Accountability Office，Observations on the Org-

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[14]Office of Inspector General，Special Report： Management Challenges at the Department of Energy，U.S. Department of Energy，2011：7.

[15]Government Accountability Office，Observations on the Org-

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[16]Government Accountability Office，Additional Actions Nee-

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[17]Government Accountability Office，Observations on the Or-

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