政府主导下多元主体共治模式的理路阐述

慕宝玲

摘 要：在治理理论指导下，出于对中国严重的官本位思想的考虑，政府主导下多元主体共治模式符合当前中国的政治文化背景，具有很强的适应性。政府主导下多元主体共治模式强调政府发挥元治理的作用，树立以公共性为信仰的治理理念，以互助协作为多元治理规则，以法治为保障机制，最终实现以服务好社会公民为目标的治理成效，对创新社会管理方法具有积极意义。

关键词：治理理论;治理模式;政府主导;多元主体

中图分类号：D034   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）03-0003-02

在治理理论的指导下，政府主导的多元共治模式以政府为公共政策的制定者、社会组织与公民等多元治理主体共同参与社会治理活动。与以往社会治理模式不同，这种新型治理模式强调政府在多元治理主体中的“老大哥”位置，充分利用政府在治理社会公共事务的丰富经验，引导社会组织和公民通过对话对政府制定公共政策施加影响，从而实现社会公共利益的最大化。由于中国的官本位文化具有很长的历史渊源，政府主导下多元共治模式符合中国社会治理模式变迁的客观规律。那么，如何构建政府主导下的多元主体共治模式来有效地治理社会公共事务是本文的重点和难点。本文将围绕“主体-理念-规则-保障机制-成效”五个维度进行逻辑建构。

一、构建以政府主导为特点的多元治理主体

社会治理如今已然成为政府、社会与公民共同参与的实践活动，政府机关、社会组织和公民作为多元治理主体的成员，在治理社会公共事务的过程中形成了一个动态的治理网络，主体之间既形成相互合作的伙伴关系，又在合作过程中相互制约、相互监督。

（一）发挥政府“元治理”的作用

“元治理”的概念是由英国学者鲍勃·杰索普提出的，他认为不同治理模式之间形成共振，即三种治理模式的有机结合[1]。荷兰学者路易斯·慕利门在此基础上把元治理分为两个阶段：治理的统治与治理的治理。治理的统治表示元治理者处于纵向权利的高层，发挥着政策设计的作用，而治理的治理强调权力平行的多元主体参与治理活动[2]。由此看出，现代社会治理倡导政府在公共事务治理中摆脱中心主义，扮演政策制定者的角色，担当多元主体间对话的重要组织者。提升政府在社会治理中的主导作用关键是协调好政府与社会的关系，政府应该积极创造社会组织和公民参与社会治理的机会，及时向其他治理主体公开信息资源，保证信息的公正、透明，推动社会组织和公民社会的发展，改变以往政府大包大揽的制度安排，实现政府与社会之间的良性互动。

（二）推动社会组织的成长

政府主导下的多元主体共治离不开社会组织的发展，然而我国社会组织的行政化倾向依然明显。社会组织在民政部门和业务主管单位的双重管制下，无法获得独立的合法地位[3]。因此，推动社会组织的发展，使其恢复本有的民间属性，需要政府机关发挥设计师的作用，制定相关激励政策，加大扶持力度，如设立激励基金、实行减税政策[4]等有意识地增强社会组织的活力，剪断政府对社会组织的管控链条，发挥社会组织反映公共意愿、维护公众利益等原有的社会功能，更好地服务公众。

（三）提高公民的主动参与意识

随着人类社会逐渐走向文明，公民参与已然成为国家走向政治民主和文明的重要内容，是公民真正自主治理社会问题的基本措施，是公民对关系他们社会生活的政策施加影响的重要途径。政府机关应该提供合理的公共场域为公民与政府平等对话、对公共事务治理发表意见和建议搭建平台，如虚拟网络空间或者政府部门的信访单位等，積极挖掘对公共利益有高度信仰的公民或者培育公民对公共事务治理的主动参与意识，引导公民以合法的途径表达意愿，以理性思维解决社会矛盾，从而提高公民参与社会治理的地位。

二、树立以公共性为信仰的多元治理理念

公共性是行政管理者的行动指南，揭示了政府的价值所在，即有义务追求社会公共利益最大化的。正如公共行政学大师罗森布鲁姆所言[5]，“诠释公共行政所涉及的任何定义均须强调公共行政之公共性特质。对公共行政而言，其关切的焦点在于公共利益，须在宪法的规范下运作，它基于公众的信任来代表主权运作。”要获得公众的信任，政府则尽可能了解公共意愿。那么，何为公共利益？公共利益是指广大公民对公共产品或公共服务的心理需求，非排他性地为社会公民共同享有的各种社会资源[6]。因此，政府主导下的多元主体共治过程中，政府机关、社会组织和社会公民都应该坚定对公共性的信仰，以实现公共利益为治理目标的公共理念。只有多元治理主体树立相同的公共性理念，才能在遇到利益冲突时相互妥协，达成互助协作的可能。政府机关应该积极发挥主导作用，在基层社区（乡镇）宣扬公共性的理念，培养社会组织和公民对公共性的认知，提升社会组织的社会责任感和公民的公共精神。

三、实行以互助协作为主导的多元治理规则

政府主导下的多元主体共治在构建互助协作的治理规则时，需要政府机关、社会组织和公民在政治上相互信任、利益上相互协调、权责上界定清晰、实践中相互合作。

（一）政治上相互信任

信任是相互合作的前提和基础。公民对政府机关的信任度越高，其参与治理的积极性就越大。政府机关对社会组织、社会公民参与社会治理的政治地位的承认，是提升社会组织和公民参与治理的主动性的最基本保障。正如乔治·弗雷德里克森所说[7]，“公共行政的核心价值或者说公共行政的精神，不仅包含了一般意义上对公共的信任，也包括了在具体意义上对具体公民和公民团体的承诺和回应。”因此，要树立政治上的相互信任，起主导作用的政府机关首先应该适当为民主“增肥”，推动社会组织和公民社会的发展进程，保障公众参与社会治理的政治身份，对社会组织去行政化，帮助公民培育主人翁意识，增强公民治理社会问题的责任感，形成政府和公民的良好互动关系。

（二）利益上相互协调

治理主体的共同利益是加速相互合作的催化剂。利益上越契合，相互合作就越密切。目前，中国处于特殊的社会转型期，社会矛盾的凸显表现出不同的社会阶层与政府之间存在着利益的不相协调，一些基层政府机关甚至以公谋私夺取社会公民的合法利益，导致官民的紧张关系。新形势下，为了扭转这样的不良局面，政府机关应该率领社会组织和社会公民为达成利益共识积极开展平等对话，拓宽社会组织和公民对各自利益的诉求渠道，广泛吸收采纳社会组织成员和公民对实现共同的公用利益提出的意见和建议，及时向社会组织和公民的利益诉求做出回应，以实现多元主体在利益上的相互协调。

（三）权责上界定清晰

权责既包含政府机关在治理过程中的“权力”、社会组织和社会公民的参与权利，又包括这些主体在社会治理实践中理应承担的治理责任。权责界定清晰是保障政府主导的多元主体共治模式良好运行的关键。既不能过分夸大政府机关的权力空间，以至于偏向政府机关的行政中心化，又不能弱化政府在治理过程中的主导作用。政府机关在社会治理中的主要职责是提供政策指导、实行质量监督、为多元主体治理提供法律保障等。社会组织和社会公民的主要职责则是为社会治理提供源源不断的资源保障和技术支持、对政府官僚机构进行监督和约束等，从而提高公共服务的质量，提升社会治理的成效。

（四）治理实践上相互合作

多元主体间的相互合作并不是各主体单独作用的力量叠加，每个主体都必须考虑到其他主体的利益空间和能力范围，评估合作的可能性和合作质量。政府主导的多元主体构成一个相互合作的网络结构，政府—社会、政府—公民、社会—公民、政府—社会—公民等多种合作方式以及多层次的交叉合作为社会公共事务的良好治理提供了多元化的治理手段，使信息等资源的共享更加便捷。多元主体间的相互合作是一个动态的过程，在合作中相互调试各自的职责权限以及主体间的利益关系，既对政府的绝对权力起到限制作用，又对社会组织和公民滥用权利起到约束作用，最终推动社会治理走向成熟。

四、完善以法治为基础的多元治理保障机制

政府主导下的多元主体共治模式是在治理理论的思想下构建出来的，而治理理论又是民主法治社会催生的产物，因此多元共治需要依法治理，多元治理主体需要运用法治思维分析问题、解决问题，一切社会治理活动都需要政府机关为其提供法治保障，使其在法律环境中运行。构建多元主体共治模式的法律框架需要代表国家权威的政府由上至下制定一系列法律法规，以立法保障、司法介入、法律执行、法律监督[8]四个维度构建完善的法律保障体系，通过法律的制定保障政府、社会组织和公民等多元主体的合法地位和责任范围，规范治理主体的协作行为和利益关系，维持多元主体的治理秩序。

五、实现以服务为标杆的多元治理成效

以往社会管理模式以管控为目标，将公民的需求置于边缘，政府官僚机构自上而下的权威忽视了以人为本的理念，天然地以自我为中心，并非真正了解社会公民的真实需求，未能提供相应的服务，从而引起公民的极度不满，导致政府公信力下降。而政府主导下的多元主体共治模式以提供社会公民切实所需的公共服务作为衡量治理成效的价值标准，通过提供优良的服务对社会公共事务进行良好的治理，使多元主体共治模式更加具有活力和竞争力。

参考文献：

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