试析中国公共决策的基本特征和问题

孙鹤家 王旭熙

摘 要 当代中国政府在进行公共决策的过程中存在着不少问题，不仅使政策本身在制定、执行、评估过程中遭遇种种困难，政策质量下降，更使民众对政府行为产生种种质疑。本文先分析中国公共决策的基本特征，再进一步从这些特征中透视中国公共决策存在的问题。

关键词 公共决策 基本特征 存在的问题

2011年7月中旬佳木斯政府下发了《关于城市棚户区改造的实施意见》的正式文件，要对佳木斯市郊区永红英俊社区进行棚户区改造，要求住户在一个月内搬迁，每月有300元租房补贴，直到回迁为止，且前15天搬迁的住户额外多给3000元补偿金。这项佳木斯政府的公共决策虽然只是一个地方决策，但也能透视到一些中国公共政策决策的基本特征和问题。

一、中国公共政策决策的基本特征

（一）中国公共政策决策着重于补救问题

佳木斯政府之所以要进行棚户区改造，是因为这片棚户区主要集中于佳木斯的郊区，市中心早就高楼林立，这片棚户区的存在有损佳木斯的形象，早在2006年佳木斯市就获得了“CCTV2006年度中国最佳生态环境魅力城市”由此开启了棚户区的改造进程，2010年省运会由佳木斯承办，随着佳木斯的经济发展，与俄罗斯贸易的大幅增加和旅游业的蓬勃发展，使佳木斯政府越来越注重城区规划与形象。

（二）中国公共政策决策重视不断尝试与纠错

大胆实验、勇于纠错是中国公共政策决策中的显著特点。在佳木斯政府开启棚户区改造决策中，首先发布的是《关于城市棚户区改造的实施意见》，并征求了佳木斯市郊区政府的意见，郊区政府又成立了棚户区改造和保障性住房建设工程指挥部。区指挥部先后3次召开专题会议，对改造工作进行部署。在棚户区改造过程中又分为4个区，从一区开始在改造中如遇到问题，就会马上开会讨论，并在以后的工作中注意整改。

（三）中国公共政策决策只考虑部分重要的结果，对过程关注度不是很高

在公共政策决策中，中国政府一般只考虑政策选项的部分重要结果，而对过程的重视度不高。例如，在佳木斯市棚户区改造过程中，佳木斯市政府注重的结果就是住户要在通知下达后的一个月之内全部搬迁完毕，但是却没有考虑到在这次搬迁过程中，给予的缓冲期较短，住户又太多，住户租房会出现困难，也容易引起治安的混乱。

（四）中国公共政策决策模式基本上是自上而下的模式为主，领导者的意志是主导力量

在公共政策决策过程中，领导者往往能够左右政策决策的最终结果，领导者的意志是中国公共政策决策的主导力量。在佳木斯市棚户区改造过程中，民众期望的时间与政府规定的时间是有差距的，但是民众的反应得不到回应。对民众来说，给一个月时间进行搬迁和办理手续等事宜，时间是很紧迫的，大多数居民工作日要照常工作，处理搬迁事宜只能请假，还要找房租房，而政府的公共政策决策没有很好的考虑到这点，究其原因，也是因为政府决策者想早日完成棚户区改造，完成其既定的政治任务。

二、中国公共政策决策存在的问题

（一）公共决策合法性不足

公共决策合法性的不足首先要从程序的合法性来看。在程序的合法性中，政策决策主体的合法性问题应得到重点关注。佳木斯市政府及郊区政府是棚户区改造主要的政策决策主体。首先，充当了管理者的角色，政府部门对实施动拆迁的主体具有审核批准的权限。其次，充当了执行者的角色，它们派人来监督实施整个拆迁工作，无论是房屋面积的审核，还是补偿协议的签订。佳木斯市政府在这次棚户区改造的工作中集管理者和执行者双重身份为一体，造成了政府角色的错位，使政府的公信力受到质疑。

（二）民众对政府的不信任

以佳木斯市棚户区改造工作为例，这项工作本应是利民工程，既能够美化佳木斯的城市形象，也能够改良住户的居住环境，但房屋征收工作中存在操作程序不规范，行为不透明。如：动迁协议不够严谨和规范，约定不明确;动迁工作人员作出不负责任、无法兑现的口头承诺，在履行协议中产生纠纷;动迁工作人员工作态度和工作方式上存在问题。动迁公司在实际操作中除了考虑面积外，还对人口因素实行“有情操作”，形成了“早走不如晚走”等不公平现象，导致居民对动迁公司甚至对政府的不信任，滋长了居民猜忌甚至对立的情绪。

（三）政府信息透明度低

公民的充分知情权是公民参与一切政治活动的必要前提，只有通过政务公开等方式保证政府信息高透明度，才能引导公民参与政治活动，减少决策失误，保证政策质量，维护人民的利益。

以佳木斯市政府棚户区改造工作为例，首先，在政府公布改造的时间上，民众是突然之间看到贴在小区内布告栏的信息和佳木斯市电视台的新闻知道要拆迁的事情，尽管之前偶有听说，也是大家以讹传讹甚至是有些居民的揣测。而到真正拆迁之时，没有给居民缓冲的余地，直接以告知的形式出现。其次，在拆迁的价格补偿上，对于在半个月之内就能搬走的住戶给予3000元奖励和每月300元租金补偿的问题，事前没有征求人民的意见。随着中国房地产热，买房价格的不断提高，租房价格也出现了上扬，在佳木斯市郊区，租房子最便宜的价格在650元左右，每月300元的补偿价格并没有事前举办听证会征求人民的意见，而怎样计算出来的政府也没有给予解释。

三、对中国公共政策决策的特征和问题的思考

中国公共政策决策虽然主要是以领导人的意志为主，但民众还是希望他们能够更多的考虑民众的利益，尤其要关注弱势群体的利益。为何要进行棚户区改造？大家都知道棚户区其实就是一个城市的边缘地带，如果人民有能力早就去市中心买房而不会一直留守在这里。其实居住在棚户区的大部分都是城市的弱势群体，而政府在进行决策的过程中，并没有过多的考虑到这些人的利益，没有考虑到他们的财政承受范围和心理承受力，没有棚户区的人民代表为人民说话，这使得他们有一种相对的剥夺感和受挫情绪。

政府在公共政策的决策过程中，理应照顾多方面的利益相关者的利益，增加信息透明度，提高其公共政策决策的合法性，从而使人民增加对政府的信心。