养老服务产业的政策需求

包路林

养老服务产业化发展是先行于养老服务社会化发展的新兴、超前领域。由于养老服务产业覆盖范围广，在北京市等大型城市，养老服务产业定位是与生活性服务业、旅游休闲业相结合的服务产业，包括对传统养老服务事业的产业化改革，体制机制创新和提供产业发展所需的配套服务等内容。

我国养老服务相关的政策与经济社会发展一样，历经了国家包办、计划供给到逐步走向市场化的发展历程。截至目前，我国有关养老服务的标准有十余个，针对社会化养老机构的优惠政策已初步形成体系，但针对更为广泛的养老服务产业无系统的、具体的优惠政策，顶层设计整体上仍然落后。

养老服务从

“事业”向“产业”转型

在传统的福利事业思维下，养老服务很难实现盈利。然而，时过境迁，随着庞大的养老服务需求群体的形成和人们消费观念的逐渐转变，养老问题逐渐去掉“事业”的面纱，带上“产业”的帽子，拥有着良好的发展前景。当前，养老服务产业还处于发展的起步阶段，正在实现“事业”到“产业”的转型。一个新兴产业的发展，需要给予政策引导，培育发展环境，使其走向良性发展的轨道。

上世纪八十年代初期开始，我国开始改革福利事业。1983年，提出社会福利事业不仅可以由国家办，社会、团体机关、街道甚至家庭都可以操办。此后，社会力量投入福利事业得到了政府的支持和发展。1986年民政部正式提出“社会福利社会办”的概念，1987年开始倡导社区服务，1991年明确提出“社会福利社会化”的概念。

2000年发布《关于加快实现社会福利社会化的意见》，是我国第一次在社会福利领域中提倡“社会化”发展，要求转变政府职能，改变过去单纯依靠政府财政投资、完全由国家包办包管社会福利的局面。文件中将社会福利社会化界定为“四化”，即投资主体多元化，服务对象公众化，服务方式多样化和服务队伍专业化，出台很多促进社会化发展的优惠政策，标志着我国社会福利事业发展进入了一个新阶段。2006年，发布《关于加快发展养老服务业的意见》，第一次提出“养老服务业”的概念，也是首次以国务院文件的形式明确提出加快发展养老服务业。2008年，发布《关于全面推进居家养老服务的意见》，养老服务业迈上了全面快速发展的轨道。2010年，提出“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”，首次正式提出发展养老服务产业。

2013年开始，国家发布了一系列有关养老服务方面的政策，标志着我国养老服务社会化发展的大幕正式开启。2013年国务院颁布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）。其后民政部、发展改革委等相关部门陆续发布文件，逐步落实养老服务业改革，显示出国家在推行养老服务社会化、产业化发展方面的决心，也标志着社会化、产业化发展进入了实质性操作阶段。例如，《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》（民函[2013]369号），推行政府养老机构民营化改革;《关于开展养老服务业综合改革试点工作的通知》（民办发[2013]23号），提出全国范围内开展养老服务试点，推行社区养老照料中心等多个具体措施;《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社[2014]105号），明确政府由提供服务方转向购买服务方。此外，2014年12月，国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过养老金双轨制改革方案，明确推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度，从基本养老保险的角度平等对待社会各成员，也有利于社会化养老服务的全面普及。

养老服务产业培育的

政策需求

养老服务产业覆盖范围广泛，本文重点对生活性服务业、金融保险业、老年用品研发和房地产业等方面的政策需求进行分析。

生活性服务业

与养老服务相关的生活性服务业发展的重点在于如何与当前的家政服务、社区服务接轨和整合。可以利用当前社区管理和服务基本全覆盖的优势，在现有的社区组织、工作人员和办公、活动场所基础之上，将养老服务整合至社区服务中。考虑到规模化发展的良好效应，应培育具有一定实力的大型连锁企业，以示范效应带动行业发展，进而使中小企业，乃至小微企业逐渐参与进来，调动全社会参与养老服务的积极性。此外，结合当前信息高度发达，科技走进生活的时代发展特点，重点发展依托信息化功能的数字服务。比如，通过建立实时更新的老年人电子档案，提供个性化、差异化服务。服务业的发展离不开政府的监管。政府应建立起市场准入和退出机制，对服务标准进行统一规范，重点对资质、质量、诚信等方面进行监督，建立公示制度和强有力的处罚制度，及时淘汰不能满足要求的企业，让服务企业的运营公开化，接受社会监督。

金融保险业

为撬动养老服务需求方的消费能力和供给方的投融资水平，金融保险业是养老服务产业必不可少的行业。金融保险业主要包括证券类金融、信托类金融、房地产类金融、组合型金融等金融产品以及意外保险、老年人健康保险以及养老从业机构与人员的责任险等保险产品。

金融业发展的首要任务在于创建针对性较强的金融体系，营造金融环境。需要研究出台养老金与银行、保险、基金、信托等金融形态相结合的形式，实现实体经济和虚拟经济的协同发展。当前养老保险基金还缺乏科学、高效的投资管理机制，保值增值渠道单一，影响了长远发展。保险业待开发的领域还很多，需要将传统的养老保险基金转变为新型养老保险基金，不断开发新产品;需要与大型养老服务机构合作，研究出台针对养老服务人员的职业保险和针对老年人的意外、健康保险;需要细分人群，推出多样化产品，满足不同人群的不同需求;可以借鉴国外比较成熟的住房反向抵押养老保险经验，与银行、保险机构合作，研究出台鼓励住房反向抵押养老保险的具体政策和措施。

老年用品研发

老年用品主要包括与老年人相关的日用品、辅助生活器具、医疗器械、医药用品、康复器材、护理用品、保健用品、电子器材、服饰用品、文化用品、丧葬用品，等等。由于当前老年用品数量和种类均很少，发展空间很大。为了加快老年用品的研发与生产，社会力量在参与老年用品开发时还需要在财税、金融、地税、信贷等方面的很多政策支持。

老年用品研发的重点在于与高校、科研机构联合，开发针对性强、实用性强的用品。主要服务对象应为生活不能自理、半自理的老年人，满足其生活、医疗、保健等多方面的需求。老年用品研发应借鉴国内外的先进科技，结合老年人消费能力的实际水平，开发满足大众市场的产品。

老年房地产业

老年房地产业是我国养老服务产业最早发展的领域，至今方兴未艾。合理有序地鼓励产业发展应通过政策引导，使产业发展不扎堆、不盲目、不走样。因此，当前养老地产一方面要继续鼓励发展，一方面也要对不好的苗头予以遏制。例如，通过项目审批和相应的费用支持鼓励社会投资者利用城镇现有的闲置厂房、学校、社区用房改造和利用为养老服务机构。建立健全监管机制，对于以养老地产名义圈地、囤地或擅自改变养老服务用途的，进行严厉处罚。养老地产发展中需要加强对服务功能的强制性规定，强调养老地产与普通地产的区别，突出医疗保健、专业护理、贴身服务等各项配套服务。还应对产业的盈利模式、盈利结构、运行机制和运作模式予以明确，促进产业发展进入良性发展的轨道。

（作者单位：北京市工程咨询公司）