启动地方债限额托底经济增长

袁海霞

今年以来，我国地方政府债务发行提速。截至到2015年8月25日，今年已发行地方政府债务近1.8万亿元，比上年4000亿元的规模增加了1.4万亿元。本年度地方债务发行的快速增加，一方面与2万亿元的置换债务有关，另一方面也与地方债务发行主体范围扩大和审批加快有关，目前发行主体已由10个试点地方政府扩大至全国范围。

但是，当前宏观经济不断放缓，中央财政和地方财政收入进一步减速，收入约束增强使得不断增加的地方政府债聚集的风险与日俱增。在这种背景下，国务院8月24日向全国人大常委会提交了关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案，标志着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理。与此同时，8月27日，财政部部长楼继伟表示，经全国人大、国务院批准，今年下达6000亿元新增地方政府债券和3.2万亿元地方政府债券置换存量债务额度。

我们认为，启动地方债务的限额管理，既是地方政府债改革的进一步推动，也是落实新预算法和加强地方债务管理的延续，有利于进一步规范地方债务发行，缓释债务风险。而地方债务置换额度进一步扩大，旨在托底经济增长，缓解经济下行压力。

启动地方债限额管理是地方政府债务改革的延续，有利于地方政府债务管理规范

2014年8月全国人大常委会通过的新预算法第35条规定，地方政府债务可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。参照国际通行做法及中央国债管理做法，按照新预算法要求，对地方政府债务余额实行限额管理。

43号文中规定，对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、换”相统一。待全国人大常委会批准2015年地方政府债务限额后，国务院将在批准的限额内，核定各地债务限额。地方政府在国务院批准的限额内提出本地区债务限额，报同级人大常委会批准，并在批准的限额内举借和偿还债务。

地方债务限额管理，有利于释放缓解地方债务风险

从地方财政收入来看，自2012年以来，受经济增长放缓、结构性减税等多种因素影响，我国财政收入增长不断放缓。全国公共财政收入增长已经由2011年的25%下降至2014年的8.6%，考虑了转移支付之后的地方财政收入增速也由2011年的26.6%大幅下降至8.8%。

随着潜在增长平台下移，经济增长由高速增长进入中高速增长阶段，产能过剩未能化解、新兴增长点未形成规模，经济下行压力依然较大。与此同时，后土地经济时代来临使得地方政府土地财政模式难以为继，未来财政收入增长难以大幅改善，政府偿债能力从本质上并不能得以大幅提升。

另一方面，财政支出增长则保持刚性不减，并持续高于财政收入增速，财政收支压力不断凸显。在这种情况下，我们认为地方政府偿债能力短期难以有较大幅度提升。虽然地方政府发债方式逐步规范和市场化，部分债务风险也可以通过债务展期得到缓解，但地方政府的债务规模与债务增长并没有因为财政收入的放缓以及地方债务置换而有所减少。综合分析表明，当下对地方债务实行限额管理，有利于缓释地方债务风险。

债务置换额度加大，旨在托底宏观经济，实现稳增长目标

目前我国正处于经济增长从高速向中高速过度、经济结构和发展方式不断转型的阶段。最新出炉的7月份经济数据也说明当前经济下行压力大，投资尤其是基建投资是稳增长的主要力量，而大量地方基建投资的债务偿还压力导致一些在建项目难以继续开展。作为稳增长的主力，在财政收入放缓等背景下，基建投资后续快速增长还将面临资金来源的约束，这也将加大地方债务的流动性风险。因此，债务置换额度加大，有利于稳定基建投资，托底宏观经济。

（作者单位：中诚信国际信用评级有限责任公司）