哪些公共文化设施适用PPP

邵坚宁

在国家的大力推动下，PPP已成为当前公共设施和公共服务领域最热的运作模式，不少地方政府和行业主管部门跃跃欲试。但并非所有项目都适合采用PPP模式，在文化大繁荣大发展的背景下，PPP到底适用于哪些公共文化领域亟待厘清。

公共文化设施PPP应用不多

党的十八届三中全会后，随着财政体制改革的推进，地方政府融资逐渐从隐性债务向显性债务转变，加之中国经济“新常态”下各地财政收入压力增大，主要依靠财政投入建设公共设施的模式难以为继，政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP）逐渐成为我国政府着力推广的一种公共设施和公共服务供给模式。

2014年以来，国务院、财政部、国家发展改革委、中国人民银行等有关部门陆续发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等推广PPP模式的文件。继2014年11月财政部发布了30项PPP示范项目后，今年5月，国家发展改革委又发布了1043个PPP项目，涉及总投资达1.97万亿元。一时间，PPP成为公共设施和公共服务领域最热的运作模式。

公共文化设施属公共服务领域中的一大类别，根据中共中央办公厅、国务院办公厅2015年初发布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，公共文化设施包括文化设施、广电设施、体育设施、流动设施、辅助设施五类。

与地铁、桥梁、机场、电厂、水厂、污水与垃圾处理等传统PPP项目相比，公共文化领域中的文化中心、博物馆、图书馆、美术馆、体育场等公共文化项目，收益和市场需求较为不稳定，这些领域在什么情况下可采用PPP模式，目前国家有关部门并没有给出相关指引，还有待进一步研究。

综观国外，政府管理中并没有界限清晰的“公共文化设施”概念，由于意识形态、政府理念、历史沿袭和现实因素等差异，国外政府公共产品和服务供给模式也各有差异，主要分为以法国、日本为代表的“政府主导”模式，以美国、加拿大、瑞士等为代表的“民间主导”模式和以澳大利亚、芬兰英国等为代表的“一臂之距”模式三种类型。

而在国内，自2005年10月党的十六届五中全会第一次正式提出要“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”起，特别是2012年中共十七届六中全会发布《中共中央推动文化大发展大繁荣的决定》以后，理论界对于PPP在公共服务领域中的应用探讨开始兴起，但现实操作中公共文化设施采用PPP模式的案例并不多，还缺乏可资借鉴的经验。

起初，有学者提出可在公共图书馆项目中应用PPP模式等市场化运作模式，也有一些学者在分析新疆、西安等地文化产业和文化事业融资模式时提出可采用PPP模式，但初期的研究只对PPP模式进行了简单的介绍，并未就公共文化设施建设如何采用PPP模式进行分析。

随着研究的深入，一些学者从理论层面对公共文化设施应用PPP模式的机理和路径进行了研究。如，李艳芳、赵玮采用公共物品理论、交易成本理论的视角，就农村公共文化产品及服务供给如何采用PPP模式进行了分析，提出了具体操作流程;张艳茹、陈通、汪勇杰从博弈论的视角，分析了PPP模式下政府建设单位应对承包商机会主义行为的演化路径，并提出了政府的应对建议。

此外，也有一些学者从实践层面，对国内仅有的国家体育场、宁波文化广场大剧院等公共文化设施应用PPP模式的经典案例进行了分析，得出了公共文化设施运用PPP模式的可行性结论。

谁可成功牵手

理论上，PPP模式适用于公共图书馆、公共博物馆、公共美术馆、文化馆、文化站、综合文化服务中心、公共体育场馆、广播设施等各类公共文化设施建设。但判断是否真的适用，还须从项目成功因素的角度进行分析。

北京奥运期间采用PPP模式建设国家体育场算是国内公共文化领域较为成功的案例。

在国家体育场（鸟巢）的项目测算中，由于场馆内观众席仅为91000个，而通常在场馆内举办的活动大部分为大型体育赛事，观众往往爆满。当观众人数达到限定数量时，场馆无法容纳新增加的观众人群。此时，国家体育场具有排他性，属于准公共物品，可通过市场机制来提供。于是，北京市政府决定采用PPP模式开展国家体育场项目的建设和运营。

自2002年4月起，原北京市计委开始组织国家体育场项目法人招标事宜。经过谈判，并报北京市政府批准，2003年7月最终确定了由中国中信集团公司、北京城建集团有限责任公司、国安岳强有限公司（香港）、金州控股集团有限公司（美国）4家企业组成的中信集团联合体，成为国家体育场项目法人合作方招标的中标人。由代表北京市政府的北京国有资产经营管理有限公司和中信集团联合体合作组建的项目公司——国家体育场有限责任公司负责建设和运营。

事实上，类似体育场的博物馆、文化馆、美术馆、文化站等其他公共文化设施，都具有一定的空间规模，存在相应的可容纳人数限制，具有某种程度的排他性，属于准公共物品，构成了采用PPP模式的基本条件。

而更深层次的原因在于，稳定而大量的受众需求与“使用者付费机制”相结合，保障了国家体育场（鸟巢）在运营中能够获得稳定而大量的收益，使得项目运营方在项目运营中有利可图，为鸟巢项目的成功运营奠定了基础。

与国家体育场形成对比的是国家大剧院项目，该项目总投资超过30亿元，建成后每年在水、电等能源及外部清洁方面的维护消耗将达数千万元。且大剧院定位于国家级的公益性文化设施，在经营理念上要求始终把追求社会效益放在首位。要达到提高人民群众文化生活水平的目标，就得让群众消费得起，只能采取低于市场平均水平的低票价运营模式，私人部门参与此项设施的建设和运营难以保证获利。该项目最终采用政府主导的建设模式，全部投资来自于政府财政，并成立事业单位对大剧院进行管理运营。

由此可见，公共文化设施项目采用PPP模式的基本条件大致为四个方面：具备准公共物品的属性;政府部门“有利可图”，此处的“利”理解为采用PPP模式与政府部门自己投资建设相比，成本更低、质量更高、更符合政治绩效;私人部门“有利可图”，此处的“利”理解为净利润;有稳定而大量的受众需求。

但尽管公共文化设施基本都具备准公共物品的特性，然而并非所有公共文化设施都满足其他三个条件。一方面并非所有公共文化设施都使政府部门“有利可图”。如村级综合文化服务中心、街道文化站等基层公共文化设施的建设中，由于基层政府更了解当地居民对文化服务的需求，信息更完备;相反，私人部门由于不掌握当地居民的具体情况和服务诉求，此时，政府部门比私人部门可能具备更低的建设成本和更好的服务效果。

另一方面并非所有公共文化设施的建设和运营都能使私人部门有利可图。如博物馆、图书馆、文化馆、综合文化服务中心等项目，往往在建设初期投入较大，建成正式运营后往往采用免费或低价提供服务的方式，无稳定的现金流，私人部门无利可图，难以直接采用PPP模式。

再者，并非所有公共文化设施都有稳定而大量的受众需求。如在一些边远地区或外出务工情况较为严重的农村建设综合文化服务中心、图书馆等公共文化设施，由于大部分青壮年已外出务工，留守人员主要为老人和儿童，总受众群体人数不多，且受老人和儿童行为习惯影响，文化服务需求不高，难以形成稳定而大量的受众需求。

可见，在分析是否适合采用PPP模式时，需根据公共文化设施的具体情况进行具体分析。

但值得注意的是，虽然一些公共文化设施项目本身并不具备采用PPP模式的基本条件，条件允许时，可通过人为的方案设计，创造条件去采用PPP模式。如广东清远市2015年6月发布了图书馆、城市馆与博物馆、演艺中心等拟招标的PPP项目，并在标书中明确指出“本项目为纯公益性基础设施项目，缺乏‘使用者付费机制，因此回报机制采用政府付费方式。由政府在项目建成后，通过购买服务方式支付该项目的投资成本、运营维护费用及不少于8%的投资回报。”

这表明，尽管一些项目本不具备使私人部门“有利可图”的基本条件，但通过政府购买服务的方案设计，也可人为地使私人部门从中“有利可图”，PPP模式仍有用武之地。

但值得注意的是，如果脱离客观实际，一味硬创造条件上马PPP项目，恐怕项目还是会以失败告终。

（作者：中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策在读博士）