有“牙”还需配“手脚”

谢庆裕

面对企业多项污染物超标，同时适用数种行政处罚和强制措施的情况下，环保部门是否要穷尽新环保法及其配套办法规定的所有手段？如何操作才能既尽职、又免责？

“有牙还需真咬”，史上最严新环保法实施大半年，这部被誉为“长牙齿”的法律推行以来讨论的声音一直不断。如何进一步规范明确自由裁量权的使用、理顺新法实施中与司法部门的配合、弥补新法与现行环保条文衔接中的漏洞，将成为新环保法对污染行为实施“真咬”的关键。

湖北经济学院院长吕忠梅在接受媒体采访时表示，新环保法被定位为生态环境保护领域的综合性法律，具有基础性地位，主要是建立全局性、原则性的制度体系。从这个意义上，应该有制度将新环保法的原则性规定，根据各类环境违法问题和各地情况进行具体化。

“长了‘牙齿的新环保法，如果不配套‘手脚，其可行性就会变差。” 吕忠梅说。

自由裁量权过大，执法存风险

“罚太少，没有震慑力。罚太多了，又可能被企业投诉滥罚，甚至引起诉讼。”某地方环保局执法人员诉苦，在新环保法中同时也加大了对环保部门的问责力度，执法过程中也会更谨慎。但新环保法一些条款自由裁量权过大、过宽，也在执行中带来困惑。

如珠海市环保局一名环保执法人员指出，新环保法的配套办法对于某些环境违法行为的查处，可以交叉适用。例如，对于超标排放含重金属等有毒有害物质的违法行为、私设暗管或者不正常运行污染防治设施的违法行为，可以同时适用按日计罚、查封扣押、限产停产等措施，而面对这类违法行为是否要穷尽新环保法的配套办法规定的所有措施？作为执法部门如何判断应采取哪一种措施才能达到实际的查处效果，做到尽职免责，建议国家考虑出具相应的指导意见予以明确。

环境保护部出台的《实施环境保护查封、扣押暂行办法》（征求意见稿）中对可实施查封、扣押和应当立即实施查封、扣押的6种情形予以了明确，规定了实施程序，细化了原条文，但严重污染和一般污染未相对严格区分，可以用与应当用也未明确。“查封、扣押权是一把双刃剑，一方面赋予环保部门强制执法权，另一方面也对失职明确予以规定，要追究相关人员的责任，但关键是条文中的使用条件也模糊，尽职失职界限不明确，执法风险大。”

有基层执法人员指出，原条文的本意是希望具体问题具体分析，赋予环保部门自由裁量权，加大基层执法的灵活性，但作为基层执法，自由裁量权模糊就等于可能面临追责的风险，宁可从上到下的统一执行标准，便于操作，避免追责，因此对于此条款的适用条件还需进一步细化明确。

而今年7月1日起实施的新《广东省环保条例》（以下简称“新条例”）虽然结合我省实际，对新环保法的若干规定进行了进一步细化。但新条例中涉及的自由裁量权在实际操作中如何拿捏，已引起了环保部门关注。如按日计罚中包含“法律法规规定的其他行为”。这里面的其他行为是指哪些行为，就存在环保部门执法中的自由裁量权问题，或者需要人大出台细则解释。又如“重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的”也可以实施按日计罚，这里面多长时间不公开才属于按日计罚范畴，整改时间是否纳入等等，都需要进一步解释。

据省环境保护厅相关负责人介绍，在新《条例》实施过程中，将修订完善环境行政处罚自由裁量权裁量标准，规范行政执法行为。同时加强新环保法和新条例的配套立法，积极推进饮用水源保护、大气和固体废物污染防治等地方性法规的修订工作，完善配套政策措施。省环境保护厅关于<广东省环境保护条例>的环境行政处罚自由裁量权裁量标准》今年7月已公开征求意见，该《标准》对多种违法行为的具体违法事实与情节相对应的处罚标准都进行了细化。

司法衔接有待进一步理顺

“我们查封了企业的违法排污设备，后来发现封条被撕毁，报警想让警察介入，但警方认为由于没有拍到撕封条的录像而无法办理。”东莞市环监局相关负责人告诉笔者这一令人无奈的经历。中山市环保局也建议，环保部或省环保厅与公安机关专门就查封后擅自撕毁封条、变更查封状态等问题出台规范性文件，督促公安机关及时跟进处理。

珠海等地方环监局人士则反映，在“两法衔接”的实施过程中，监测报告的认可以及涉及固体废物的认定工作耗时较长，较难满足公安部门的时限要求，也难以及时控制环境违法责任人。建议简化、优化相关流程。“危废鉴定机构全省只有3家，一来一回就耗费很长时间，而法律规定拘留一个月就要放人。如果超标3倍以上还要送省里具备相关资质的机构认可后，才能通知公安去抓人，企业往往都已经跑了。”

新环保法赋予了环保部门查封扣押，移送公安进行行政拘留等权利。但当遭遇暴力抗法、或者移送环境污染犯罪时，与公安等司法部门如何更紧密的联动执法，仍是环保执法人员的普遍期盼。

深圳市环保部门反映，其作出的环境处罚决定通常都要求违法企业立即停止违法行为或者拆除违法生产工序等，但个别企业往往缴纳罚款后并不停止违法行为，导致污染继续发生。针对这种情况，环保部门依法申请法院强制执行，但是法院对“停止违法行为”或“停止违法项目的运行使用”的强制执行不予支持，抑制了环保部门执法的积极性，同时也降低了法律的权威性和环保部门的公信力。

去年以来，佛山设立的“环保警察”成为环保与公安机关执法联动机制的创新亮点，引起广泛关注。但佛山市环保部门人员坦言，从长远来看，目前的“环保警察”还是要打上引号，这是因为其还不是真正意义上的一个独立警种， “人员是在原有公安经侦支队的人力配置中，抽调组成。可以说，领导重视是目前‘环保警察能够运行的最重要的组织保障。”

“但是，如果在行政的推动恢复常态之后，人力是否还调动得起来，机制是否还一如既往的顺畅，还有待长远观察，应考虑建设长效机制”，该人士指出。据悉，河北“环保警察”就是专门从事环境侦查案件工作，人员常驻环保局，随时接受环保部门调遣。

广东省环保社会监督员、广东三环汇华律师事务所律师程跃华表示，作为一项新生事物，“环保警察”需要在实践中不断磨合，“宁可放慢一点，也要做好一点，贵在坚持不懈，防止半途而废”。环保部门和公安部门都要加强沟通和培训。

程跃华说，例如执法全程录像符合刑事诉讼法的证据链要求，以往只习惯于拍照取证的环保监察人员就要学习，可以邀请公检法系统的专家对一些典型案件进行详细解读，提升环保监察人员的业务及法律水平。而在污染程度的取证方面，“环保警察”则需要向环保部门“取经”。

近日，肇庆市也在环境执法联动上制定了相关的实施意见。如在市各级环委会的框架下，建立由政府牵头、富有环保监管责任的20个部门为成员参与的环境执法联动工作会议制度。日常建立联络员制度，负有环保监管职责部门确立1到2名联络员，负责环保执法日常事务联络工作，原则上每季度召开1次联络员会议。在市公安局经济犯罪侦查支队成立“环保警察”的基础上，各县（市、区）公安部门各指定2名骨干力量协助环保工作联络室工作，负责与环境部门联系、沟通与移交案件工作。

事实上，法律机制与政策条文并不缺乏，关键在于如何贯彻落实。例如，为了解决行政执法与刑事司法在打击环境污染过程中职责不明确，信息不对称等问题，省高级人民法院、省人民检察院、省环境保护厅、省公安厅今年初联合制定并印发《关于查处涉嫌环境污染犯罪案件的指导意见》，该《意见》规定，当环保部门在执法检查，依法实施排污设施查封、扣押等行政强制措施时，如遇暴力阻挠或者对执法人员进行恐吓等情况，公安与环保部门应互相配合开展联合执法。而当公安部门在侦查时需要环保部门配合取证、监测、评估污染损失的情况时，环保部门也应积极配合。

对无牌无证、个体工商户

存执法尴尬

广东民营经济发达，小微企业以及个体工商户众多，一些无牌无证，个体经营户没有排污证、没有办环保手续，却是超标排放、偷排污染的“常客”。新环保法实施后，如何对其监管处罚，在各地的执法实践中，也有不少有待明晰的地方。

“无牌无证没有法定代表人，在当事人不配合的情况下，难以确定违法主体；或今天是张三承认了是违法主体，第二天张三反口了，说是李四才是违法主体。”东莞市环保局相关负责人表示，在这种情况下，环保执法人员只能找到房东来作见证，查封污染设备。该局透露，在采用查封扣押的执法手段中，一半以上都是无牌无证的电镀企业。

此外，执法过程中，小型作坊经营者频繁更换。当小型作坊遇到环保部门立案调查，事后会马上去办理营业执照经营者的变更手续。当查封时，该作坊经营者与调查时不相符，故未能进行查封处理。由此导致这些小型作坊又再次死灰复燃，继续违法生产。

有地方环保部门则建议，对于现场负责人“躲猫猫”的情况，如由于现场负责人不出现导致难以制作执法笔录和查封决定书等文书，导致查封难的，一是建议环保部门可先行查封，研究新增“接受调查通知书”等文书要求经营者到环保部门接受调查等后续跟办措施，以及时停止现场违法排污行为；二是建议与公安部门建立联合执法机制，对经营者不出现的情况由公安部门通过询问工作人员等手段调出经营者户籍人口信息，由环保部门制作执法笔录，严厉打击环境违法行为。

“新环保法还规定，企、事业单位未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的，可以拘留。而同样没有排污许可证的个体工商户，从事相近或相同的生产，却不受排污许可证约束，可能无须承担同等的法律责任。”江门市环保局一位负责人表示道。

据了解，即使是有牌的个体工商户，随着商事登记制度改革的推进，环保审批已经从工商登记前置调到后置，也就是说，以往要经过环保登记或者环评审批才能够拿到工商营业执照，现在都已经取消这些前置条件。这导致在珠三角不少城市，拿到工商登记后就没有办环保手续的企业有所增多， 一些工商登记为个体经营户的企业，实则进行加工等存在污染物排放工序的情况也有所增加。

而根据现行排污许可证的规定，个体工商户并不需要领排污许可证，环保部门也没有给个体工商户发排污许可证。而新环保法规定，实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。对此，大量个体工商户的无证排污尚未能按新环保法进行有效监管查处。即使按未验先投来处罚，个体工商户也毋需进行环保验收，通过了环保验收才能申领的排污证，这些个体工商户自然也不可能领，未验先投无从罚起。