城市土地管理体制：变迁、缺陷及完善

殷举文

摘 要：新中国成立之初，我国实行的城市土地政策是土地国有化，改革开放以后，国有土地可以有偿征用。但是我国城市土地管理体制在改革过程中仍然存在着很多问题。本文首先介绍了城市土地管理体制的变迁过程，指出城市土地管理体制存在的种种缺陷，并为完善城市土地管理体制提出了可操作性的建议。

关键词：城市土地管理体制；变迁；缺陷；策略

1949年新中国成立后，我国的土地制度发生了翻天覆地的变化，由地主阶级的私有制变为社会主义公有制，随后在1952年的土地改革后，转变为农民土地所有制，之后又朝着社会主义公有制过渡，在这一波三折的过程中，我国的土地制度经历了一个从不完善到逐渐完善的过程。

1 城市土地管理体制变迁

新中国成立以来，我国的城市土地管理体制改革分为两个步骤，先是城市土地国有化，然后向国有土地有偿使用过渡。以十一届三中全会作为起点，在此之前和之后的几年内属于计划经济体制时期，中共十四大以后是社会主义市场经济建立时期，这两个时期的共同点是城市土地使用权归国家所有；而根本的区别就是，后者的城市土地可以有偿使用，土地的流转权诞生。

2 城市土地管理体制存在的缺陷

2.1 中央和地方的权力界定混乱

我国的土地管理法里是这样说的，我国的土地所有制是社会主义公有制，也就是全民所有或者是部分集体所有。这句话并没有规定地方政府对土地的权限界定，并没有指出我国地方政府对土地到底有没有所有权。最近几年，我国的“土地财政”所引发的矛盾日益尖锐，主要是中央和地方对土地的权力界定混乱所导致的。因为最近几年由于房地产行业的火热发展，土地带来的巨大的收益是显而易见的，虽然在土地管理法中对土地的权限有了明确的说法，但是在实际过程当中，地方政府采取各种手段，不经过审批或者是虚假审批，通过土地的收益增加地方的财政。

2.2 城市土地的储备制度存在严重缺陷

土地储备制度是最近几年具有创新性的制度，是我国政府职能发挥的健全和完善，在宏观调控中发挥了一定的作用。但是，随着社会经济的发展，其产生的弊端被无限放大：首先，土地储备机关的设置和政府的职能机关重叠。政府的职能发挥作用的目的是实现公共利益的最大化，而土地储备机关的目的是获得最大的土地收益，两者之间有时候是相矛盾的。其次，土地收购价格没有一个统一的标准。政府在干预的同时，也没有遵循土地市场的导向作用，不同的地方从自己的情况出发而制定不同的价格。

2.3 土地“黑市”普遍存在

所谓土地黑市其实是非法的，没有按照我国土地法的规定进行交易。这主要表现在城市和农村两个区域：首先，城市存量土地非法交易存在。主要指的是政府划拨的土地进入土地市场进行炒作。我国土地法律明确规定，政府划拨后的经营性用地，不得进入土地市场炒作，包括不得转租、抵押和入股等。但是在操作中，很多政府划拨的土地都私自进入了土地市场，并被随意地进行处理，这些都是违法行为。这些黑市的存在就造成了国有资产大量流失，落入了私人的腰包。在农村中，按照法律规定，国家必须要征用农村的集体土地，这些土地才能改变所有制，成为国家所有，国家才可以把这些土地变为城市建设用地。由于我国的城乡发展很不平衡，特别是在城乡的衔接地区，不同所有制造成的土地价格差价很大，这种巨大的价格差异使得土地的供需双方都对农村的土地产生了极大的兴趣。一方面由于征地的价格不高，农民就愿意把属于自己的土地使用权流转给私人；另一方面，这种土地的租金价格又远低于城市土地的市场价格，所以，这对于土地开发商来说是一种极大的利益诱惑，这就导致了“以租代征”等违法用地的大量存在。

3 完善城市土地管理体制的策略

3.1 合理协调中央和地方政府之间的权利关系

目前看来，城市管理“三权分立”模式是比较理想的模式，是一种比较创新的管理体制。可以有效地解决土地产权划分不清的矛盾。这种土地所有权和使用权以及管理权各自独立，相互制约的模式，指的是最高一级政府拥有对土地的所有权，并把土地的使用权出租给地方各级政府，获得城市的地租税收；地方各级政府受最高一级政府委托，行使中央政府赋予的土地使用权进行有效管理，取得各种形式的地租；企业组织、事业单位以及个人可以获得城市土地的使用权，城市通过使用权的转让补充地方财政收入，它们在经营的过程中，除了上缴国家的地租和财税之外，获得属于自己的利润。

3.2 城市土地备用机制要完善

首先，要合理分配土地储备机构的权力和职能，协调各级地方政府和土地储备机构的关系，由政府委托，建立土地储备市场运营体系，让那些实力强劲的大型企业由政府授权，进行市场化运作，实现企业和政府的双赢。其次，要完善土地储备制度的监督机制。努力实现土地市场信息的透明和公开，实行土地收购相关信息的对外公示制度，及时地反馈信息。

3.3 完善土地市场交易制度

目前我国尝试应用的是土地招拍挂制度，当时制定制度的目的旨在解决国有资产流失严重的现象，遏制腐败现象的滋生。但是实际上，理想中的制度在作用的发挥来看，并没有起到原本的预期效果。因此，这种制度需要不断的完善和健全，控制土地供需的规模，使程序更加合理化和科学化，对土地招拍挂的过程进行全程监督和管理。

总之，我国的城市土地管理制度，经过新中国成立几十年来的发展，正在不断完善和健全之中，新事物的发展是前进性和曲折性的统一，经过实践的检验，在不断的整改城市土地管理制度的缺陷过程中，我国的城市土地管理制度定会朝着健康和正确的道路上发展。

参考文献：

[1]原玉廷.城市土地管理體制变革与“三权分离”模式的设想[N].中国经济时报，2013-11-07.

[2]国务院办公厅.国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知[R].2010-01-10.