亮点频现引发关注

沈立

新大气法进一步理顺了大气环境质量和污染物排放总量的关系，明确表明大气环境管理应当以空气质量目标管理为核心，体现了立法逻辑的科学性。

三易其稿，新大气法与修订前相比作出了哪些重要修改？为落实环境质量改善的目标提出哪些治污“狠招”？

理顺环境质量与总量减排的关系

环境保护部部长陈吉宁多次提到：环境质量是核心，是根本，环保工作要以改善环境质量为核心。

新大气法从第一条到最后一条，通篇都是围绕大气质量改善目标这个主线展开的，其中明确提及“大气环境质量”达36次之多，接近全部条文的三分之一。

在新大气法修订一审、二审过程中，不少专家质疑草案未理清环境改善与总量考核的逻辑关系，不应以总量考核为主，而应更重质量改善，这一意见在三审稿中得以实现。

过去，大气污染物总量控制指标的分配按年度进行，没有考虑大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量。有鉴于此，新大气法规定“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标”，进一步理顺了大气环境质量和污染物排放总量的关系，明确表明大气环境管理应当以空气质量目标管理为核心，体现了立法逻辑的科学性。

环境保护部副部长潘岳在新大气法三审通过时指出，环境质量的改善是检验环保工作的唯一标准。在未来环境考核工作改善方面，既要抓重点污染物，也要抓其他污染物，从质量改善的需要倒推环保工作重点；既要抓区域总量减排，更要抓点源排放达标，强化企业排放必须达标是基本要求，假如企业排放达标而区域环境质量仍然超标，那就应当实行总量控制。

进一步强化政府责任

守法是底线，不论是企业还是政府，都要守法，这不是高要求，这是一个底线的要求。陈吉宁表示，环保部门要重点加强对地方政府的监督，督促地方政府切实负起责任。

为了切实解决大气环境难题，落实环境质量改善的目标，新大气法确立了目标责任制、约谈制和考核评价制度，并要求将考核结果向社会公开。三大制度齐下，目的是督促地方政府为当地的空气质量负责。

按照新大气法规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，国务院环保主管部门会同国务院有关部门，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核；未达标城市政府应当编制限期达标规划、上级环保部门对未完成任务的下级政府负责人实行约谈等一系列措施。

专家指出，与2000年修订相比，我国大气污染防治形势大有不同，污染形态也发生了变化。污染物种类由二氧化硫、氮氧化物、颗粒物扩展到挥发性有机物、氨氮等，点源污染已发展成区域污染，单纯的工业污染已发展成工业、生活、交通和农业污染相互叠加。区域性雾霾问题也越来越严重。

在这种情况下，单纯依靠规范企业达标排污的手段已经无法解决大气污染问题，必须凭借顶层设计和政府部门使用综合性措施。而在这其中，政府应该肩负起治理大气污染的重要责任，这些问题都急需通过立法直面解决。

新大气法正好对政府治理大气污染达标考核进行了规定，从法律角度明确了政府对于大气环境的目标责任，进一步强化对地方政府的考核和监督。

设立区域联防联控机制

污染物总量减排，是环境质量改善的前置条件和重要手段。但根据现行大气污染防治法，我国实行总量控制的“两控区”——酸雨控制区和二氧化硫控制区，仅占全国国土面积的11.4%，不能适应全国总量减排的需要。

而新大气法则将排放总量控制和排污许可由“两控区”扩展到全国，明确分配总量指标，对超总量和未完成达标任务的地区实行区域限批。

事实上，当前我国大气污染呈现明显的区域性特征。京津冀、长三角、珠三角地区，大气污染不再局限于单个城市内，城市间大气污染变化过程呈现明显的同步性，区域性污染特征十分显著。如辽宁中部城市群、湖南长株潭地区等城市密度大、能源消费集中的区域，常出现区域性大气污染。修订前的大气污染防治法缺乏大气污染防治的区域协作机制，只提到城市空气污染的防治，未涉及如何解决区域性大气污染问题，导致行政辖区“各自为战”，难以形成治污合力。

对此，新大气法设立了重点区域大气污染联合防治专章，从立法的角度规定了由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调区域内大气污染防治工作，对大气污染防治工作实施统一规划、统一标准，明确协同控制目标。

经济处罚不设上限

一面是我国大气污染向煤烟与机动车尾气复合型过渡、区域性大气环境问题日益突出、雾霾频发，一面是治污属地管理难成合力、环境违法成本低、企业宁罚不改。对此，新大气法加大了行政处罚力度，规定了大量有针对性的措施，并设定了相应的处罚责任，具体的处罚行为和种类接近90种，提高了法律的针对性和可操作性。

更重要的是，新大气法取消了现行法律中对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的封顶限额。比如为落实煤炭洗选规定，新大气法要求，煤矿未按照规定建设配套煤炭洗选设施的，由县级以上人民政府能源主管部门责令改正，处10万元以上100万元以下的罚款；拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

此外，新大气法不仅顺应新环保法的相关条文，增加了“按日计罚”的规定，也设立了按倍数计罚的新准则。新大气法规定：造成大气污染事故的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入50%以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按污染事故造成的直接损失的3倍以上5倍以下计罚。

专家表示，取消造成大气污染事故环保罚款50万元上限额度，变为按倍数计罚，是重典治霾的具体体现，必将对污染企业产生巨大的震慑作用。

排污许可证、信息公开制度进一步完善

2015年1月新环保法正式实施，作为紧随其后的新大气法，其问世顺应了新时期环境管理的要求，为新的制度建设扫清了一些法律障碍。

如排污许可证制度，新环保法规定：国家“依照法律规定”建立排污许可证制度。而新大气法实际上是“把新环保法留下的后半截话给说完了”。根据新大气法的规定：排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。

根据“立法法”的规定，排污许可证的法律制度藉此就可以走上快车道。排污许可制度的体系化建立，也将会是环境管理转型的一个重要契机。

又如新大气法关于环境信息公开的相关内容。新环保法要求，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。

而新大气法在新环保法的基础上，进一步强化信息公开，共有22处要求环境信息公开和公布，不但要求公开政府考核结果，而且明确要求制定大气环境质量标准和排放标准应当要公布，供公众免费查询、下载；省级以上环保部门约谈地方政府的情况、重点排污单位名录、重点区域内的大气监测信息和源解析结果、重污染天气应急预案等要向社会公开；环保部门应当公布举报电话、电子邮箱等，方便公众举报，并依法反馈举报处理结果。