论我国环境民事公益诉讼制度构建与创新

于泽华

2010年12月13日，全国第一个环境民事公益侵权诉讼，在昆明市中级人民法院开庭审理，环保部门首次作为原告提起了诉讼。在本案的庭审过程中，法官创造性地引入运用了大量法律制度，其中环保局第一次作为环境民事公益诉讼的原告参加了案件的诉讼和庭审，引起了社会的关注和讨论。

社会生活中，当人们用法律手段来维护环境权益时，基于多方面原因，法院却往往以“无直接利害关系”为由而不予立案，使得受到损害的环境权益无法通过司法制度得到救济，这一现状迫切需要我国尽快推进环境民事公益诉讼的立法和实践。因此，创新和完善我国环境民事公益诉讼制度是目前环境诉讼需要解决的首要问题。

一、环境民事公益诉讼制度

公益诉讼的产生及发展。公益诉讼是发源自罗马法。在罗马法中，公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有明确的特别规定者外，凡市民均可提起此类诉讼。到了现代社会，因为国家公权力对危害社会公共利益的行为追究其法律责任，公民私人没有权利同时亦没有必要介入此類诉讼中。法院认为，对于社会公共利益，由于公民个人与其没有直接的利害关系，故其原告资格法院并不予承认。

但实际上，在现代社会中，仅仅依靠国家行政全能已经远远不能满足维持各种社会福利的要求或恢复已遭到破坏的社会秩序的利益。环境问题的严重性逐渐凸显，环境侵权案件不断涌现，传统诉讼法解决不了环境公益救济，这已经是不能否认的事实。因此，建立起能够符合环境侵权纠纷案件特点的环境民事公益诉讼制度，就成为了构建和完善环境侵权救济机制的必须。

环境民事公益诉讼的概念明晰。环境公益诉讼，“是指为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动；同时也是针对保护个体环境权利及相关权利的环境私益诉讼而言的”。具体而言，是指包括公民、企事业单位、社会团体在内的社会成员，在环境受到或可能受到污染和破坏，为了维护环境公共利益不受损害，针对有关主体而向法院提起诉讼的制度。

环境民事公益诉讼的特点。环境民事公益诉讼是为了保护社会公众的环境权利与解决环境公益纠纷案件而创设的民事诉讼制度。将其与传统的环境民事侵权诉讼制度作对比，发现其具有以下特点：

诉讼目的的公益性。环境民事公益诉讼的被诉行为一般并不直接损害原告的私人利益，但该被诉行为通常为已经侵害或可能危及到社会公共环境权益，“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益”。

原告主体的广泛性。环境民事公益诉讼制度的原告并不局限于“与案件有直接利害关系”的人，任何组织或个人为了维护国家、社会的环境公共利益都可以把侵害公共环境利益之人推上被告席。

诉讼提起的预防性。环境民事公益诉讼的目的是为了维护和增进环境公共利益，但是维护和增进环境公共利益的最终目的并不是为了赔偿因为环境污染或生态破坏而造成的健康损害或者经济损害，而是为了预防、减少或消除可能影响公共的环境权益的环境污染和生态破坏。

二、环境民事公益诉讼的国外经验

环境民事公益诉讼在西方发达国家的环境法理论与实践中已存在二三十年了，属于“现代型诉讼”之一。基于此，笔者认为可以通过对比美国的相关做法，总结经验推动符合我国特色的公益诉讼体系建设。

美国的集团诉讼是以衡平法程序为基础，依据衡平法法则建制的。该诉讼制度在环境诉讼中运用广泛，其诉讼机制与我国的代表人诉讼制度非常相似，但又有三个非常明显的区别：1.我国的代表人，只有进行了登记，法院才认可其在本诉讼中的原告地位；但是美国集团诉讼采用默示制度，充分保障了代表人相关权利。2.在代表人的产生问题上， 我国群体诉讼的代表人的产生是必须经由当事人推选，而集团诉讼同样允许以默示的方式认可诉讼代表人的地位。3.我国的诉讼代表人制度是允许此次诉讼中未参加登记的人另行起诉，只是必须在诉讼时效期间内的起诉，则法院就可以依法作出裁定，适用原判决；而集团诉讼的判决效力包括既判效果，即当一案件作为集团诉讼判决后，其它成员不管是否参加，都不能再以同一诉讼标的起诉。

此外，在美国环境法中，公民诉讼是指公民可以对违法排污者或未履行其法定义务的联邦环保局依法提起诉讼，要求违法排污者消除污染，对遭受污染损害的公民进行赔偿；督促各级环保局依法履行其法定义务，并加强环境管理。

三、以诉讼主体为中心浅淡我国的环境民事公益诉讼制度

要建立环境民事公益诉讼制度必须要采取扩大原告资格范围，启动多元化诉讼模式等措，笔者认为我国环境公益诉讼的原告主体应当包括公民个人、环保组织、行政机关和检察机关。

公民个人。公民个人享有对破坏环境公共利益的行为人提起民事公益诉讼的权利。根据对传统诉权理论的理解，起诉权只被赋予给了与受损利益有直接利害关系的人。这样的法律规定明显不利于环境保护事业，纵容了侵害环境的行为人，受损害的环境利益亦得不到弥补，故不应囿于“直接利害关系”而对原告资格作出限制。近几年，我国部分补救性的环境行政责任有逐渐民事化的趋势，即环境行政机关以国家环境资源所有权代表人的身份，对侵害公共环境资源的行为提起民事诉讼。此诉讼具有明显的公益性质，这是我国环境民事公益诉讼的一个相当大的突破。

环保组织。环保组织作为环境民事公益诉讼的原告，具有多方优势，例如它们以保护公共环境为宗旨，拥有大量从事环境保护方向的专业人员。但我国目前通行法律法规中，在解决环境民事公益纠纷中都缺乏可执行性。此外，结合我国社会现状，我国环保组织的弱小与环境公益诉讼的紧迫性、专业性、诉讼费用高昂形成了尖锐的矛盾。

因此根据目前的实际情况，要依靠环保社团提起环境民事公益诉讼，困难尚多。但为了促进我国民间环保组织的健康发展，我国应从制度上给环保民间公益组织创造生存的土壤，同时在民事诉讼法上明确规范其职责范围，促进环保公益组织作为合法的诉讼主体平等地参与环境民事公益诉讼。

环境行政机关。目前，我国的法律法规和规范性法律文件均确认了环保部门作为环境民事公益诉讼的主体资格。但，笔者认为将环境行政机关纳入到环境民事公益诉讼的原告范围之内是不妥的。法律上已经赋予了环境行政机关保护公共环境资源的职权， 它们不但拥有管理权及一定的行政强制权，而且一旦这些行政行为不足以制止侵害环境公共权益的不法行为， 环境行政机关可直接申请人民法院强制执行， 故它们没有提起环境民事公益诉讼的必要。

检察机关。检察机关作为提起环境民事公益诉讼的特设机关是各国均采用的制度。无论是在大陆法系国家还是英美法系国家，检察机关都作为“最高法律秩序和道德的代表者”，对民事争执和经济纠纷进行干预，以保护公益和维护法律。我国现行立法虽未明确作出规定检察机关可以提起民事公益诉讼，但从现实实践看，检察机关在实践中提起民事公益诉讼的成功案例屡屡出现。因此，通过法律赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的权利， 既符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点， 同时也体现了环境公益诉讼国家干预的原则。

环境民事公益诉讼制度是解决环境纠纷案件不可或缺的途径，同时它也是维护乃至激发公民司法信任感的重要机制，故建立起完善的环境民事公益诉讼制度势在必行。但是由于我国目前现实的局限，决定了该制度从被认知到最终付诸实施不可能一蹴而就，而将是一个长期而曲折的过程。因此这需要我们在理论和实践上、时间和空间向度的积累，以建立起切实可行、行之有效的环境公益诉讼制度，从而更好地维护公共环境权益。

（作者单位：中国社会科学院研究生院）