农村土地节约集约利用制度的困境与创新

周亮华

近年来，随着国民经济的快速发展，对土地的需求持续增长，土地集约节约利用是土地管理的核心。本文首先分析了我国农村土地节约集约利用制度存在的困境，并从建立有效的土地管理制度，完善土地产权制度实现土地资源优化配置，完善土地征收制度促进合理利用，完善农业扶持政策制度确保土地节约集约利用的长久有效性四个方面提出了创新有利的农村土地节约集约利用制度的相应措施。

土地改革成为新型城镇化释放活力的关键点。土地节约集约利用意味着提高利用率避免浪费，而其实现的关键在于制度供给创新。我国对于土地节约集约利用的问题历来都给予了比较大的重视。建国初期，我国土地利用的理念基本上是强调节约而在集约方面强调较少。我国第一部出台的关于国家建设征用地土地办法，明确规定应本着节约用地的原则切实保护耕地。改革开放后，我国开始明确土地节约集约利用的方针政策。通过家庭联产承包到户，提高了生产效率解放了劳动力，对于中国的工业化，城镇化的快速发展创造有利条件，但是通过农户均分农田造成了耕地的分割和分散。而在城镇化过程中过于追求经济效益导致这一方式呈现出粗放型的节约集约利用情况，也出现过度利用的情况，例如，企业间为了竞争加大，城镇环境恶化，聚集区向乡村扩展，耕地出现被侵蚀的情况，在这一时期，我国出台相关的法律政策，例如在1997年颁布了，进一步强化耕地保护的法令，同时修订了土地管理法，把节约集约政策作为一项基本国策，但由于地方政府过分追求GDP的增长，由于经济利益的博弈，使得有关规定成为一纸空文。

在党的十七大以后我国开始彻底执行节约优先战略，更加注重土地集约节约化。在新时期国家开始充分认识节约集约利用的重要性，十七大明确要求建设资源型节约与环境友好型社会发展战略，在十七届三中全会提出最严格的节约用地制度，并且提出了长效机制，加快土地节约集约化的制度建设。提出了占地少、利用效率高、符合国情的土地利用新思路。在十八大开始我国开始从生态文明的高度更加强调土地保护开发，从理念上节约集约并重，制度安排上和准入政策文件比较系统规范，从过去的单一追求经济效益转变到从生态、经济、社会效益的相统一的追求目标。

一我国农村土地节约集约利用制度存在的困境

制度本身是代表一种规范运作的社会结构模式，属于社会科学的范畴。我国农村土地节约集约利用制度现今所存在的问题主要表现在供给不足、制度模糊、政策执行力度和保护体系不完善等方面。

.土地管理制度供给不足，节约集约利用缺乏制度上的支持。作为农村经济的基礎以及农村土地节约集约利用的基础，我国农村土地管理制度难以继续为现代化、国际化以及非农化提供相应的最前沿的支持，具体体现在以下几个方面：

农村土地管理体制不规范。以块为主，条块结合的管理模式是我国现行的主要管理模式，上下级土地管理部门是一种指导政策型服务模式，土地管理部门受上级指导，同时又对人民政府负责。在这种管理体系下，监管和金融互为一体，作为代理人的经济活动主体，政府在追求利益最大化的动机下，很难做到真正有效监管，因此，土地违法现象时常产生。

土地立法体系不健全。随着我国工业化，现代化的发展迅猛，我国现行所执行的农村土地制度包括征收产权、承包经营和权利保障方面均存在着严重的滞后性。例如土地征收条例中现行的土地管理法，缺乏动态的市场标准补偿机制，整体的程序并不规范，缺乏农民的主动民主参与。对于没有被征收的集体建设用地，并没有其他相关配套法律支持。

农村土地质量生态环境不断恶化，治理上无章可循。在新城镇化的推进过程中，部分农用地工非农产业使用是在所难免的事情。但是由于规划的不科学，信息技术和支持制度的不到位导致优良土地缺乏严格的界定和保护，出现占优补劣的现象。在当今村庄规划方面，由于制度资金缺乏，导致青壮年人口常年不在家居住，使得大量空置宅基地的出现，甚至坍塌废弃。中国人口老龄化的形势越来越严重，农村空心化的情况也越来越严重。农村主体老弱化，土地利用效能低，浪费惊人。

土地节约集约利用权责主体由于制度设计模糊而导致缺位。我国宪法和土地管理法中都规定，农村城镇的土地除了法律规定归国家所有以外均属于集体所有，宅基地、自留地也属于集体所有。从法律文本条例解释，农民集体对土地拥有所有权，然而在实践过程中，集体所有制的集体是一个虚位的主体。权利体系被限制或者分割。例如在承包关系的执行过程中，具体作为监督土地用途和技术提供方，本应是担当为农民集体带来收益的角色。然而在实际的过程中，确又限制经营权和经营期限，其过程必须接受政府的指导。在集体土地操作过程中受国家干涉过多的背景下，农户经营主体难以产生积极性，其主动性也难以得到激发，行政的过度干预使得工业化和商业化模式相隔离，使得内部集体的流转权受到损害，最终农民的责任保护意识也被弱化，土地节约集约利用的强度自然也就很低下。

土地政策执行人为制度性异化导致效率低下。虽然我国在制定政策层面上，从模糊渐渐走上清晰，具有相当的价值理性。例如在党的十七届三中全会以来中央提出了两个，最严格的执行土地保护的制度，然而两个严格土地保护的制度的提出，使得我国的土地资源管理从城市开始转移到农村为管理重心，为我国的节约集约型社会指明了重大方向。然而政策的制定不等于政策的执行，在我国现有的制度上只给出政策的文本是绝对不够的，必须要在现实生活中扮演实际发挥作用。按照政策性文本设计，政府的权力体现在以下两个方面。第一是中央政府履行监管职能对土地进行统一的规划和管理。第二是通过把农用地转为建设用地，具有相应的独立审判权力。在实际的执行过程中，由于执行权和裁量权相互结合，从而使得政府行使权力具有无限扩大的可能，地方政府的执行力度远远超过了中央规定的界限。因而导致各种违法现象时有发生。例如通过任意解释公益利益的范围，通过越权审批、先斩后奏、编制理由等手段寻租利益的空间。尤其是在基层乡村，违法现象更为严重，由于农民经济社会权利得不到切实的合理保障，地方扩张的权力导致农村用户承包方土地权利束中的相关权利进一步压缩。

农业相关扶持政策不够，导致农村土地节约集约化强度较低。对农业进行相应的政策性扶植已成为国际性的做法。21世纪以来，我国政府实行了一系列有利于农业生产的政策，然而整体而言，当今的农业扶持政策尚有不健全的地方，保护性结构政策不够合理，支持水平较低。农业扶持力度较低的情况下会导致农村大量耕地搁置，而被更多的经济作物侵占粮食的情况必然发生。此外，由于对农业科技投入的比值较低，农业总体生产潜能不够，效益低下，难以形成有力的节约集约现象。

二、创新有利的农村土地节约集约利用制度的相应措施

工业化和市场化的双重发展，导致了土地资源刚需和土地供给刚性约束性的矛盾越来越激烈。而在解决这一矛盾的过程中制度性的建设是非常关键的。土地节约集约利用不可避免地要受到国家宏观政策经济的影响，而解决土地节约集约利用的关键在于对于制度的创新与供给寻求一种平衡和有效性的措施。

建立有效的土地管理制度，加强制度基础。我国土地腐败案件层出不穷，既有旧体制上的原因又有规划和法制程度覆盖率低的原因存在。针对土地管理进行规范，首先，要对土地管理的行政体制进行规范，特别是要校正地方政府的职能，明确地方政府职能的权限和内容。在地土地管理上通过自上而下和自下而上的双向反馈以及制约机制来防止地方权力的无限扩张。具体而言中央和省级政府土地管理部门，应该实行垂直体系的领导模式，在各地驻派分支机构，分支部门一方面要履行对国有土地的管控，另一方面要充分调动民主积极性参与当地法规环保制定的执行，对于非理性干预应该降低到最低。其次，健全法制管理制度。立法应该在作为一项最基本的产业化和国有资源化度，其也是各项行政执行的前提。我国的立法体系，在土地利用方面应有的公平效益和市场化理念还无法体现，立法严重滞后。从当前实际情况看，应该将改革的重点放在农村土地法律体系方面，加强使用权以及登记，集体建设用地流转和征收制度的改革也应该是重点，确保农村土地有法可依，违法必究。最后应该严格执行长远的土地利用规划。在不违背基本的城乡规划法的基础上，应该秉承自上而下的民主公开原则，学习有效沟通制，确保法律的权威性，不得随意改变法律程序，对于土地规划的一系列管控指标应该具有强制和指导的双重性，此外，应该加强修编程序以及对违法处罚的办法应该进一步细化。

完善土地产权制度，实现土地资源优化配置。根据现今的产权理论，土地产权关系的明晰程度直接关系到是否能有效配置土地资源。针对当前的农村土地产权制度，首先要对土地所有权的所有权方式进行改革。事实上应该严格按照法律所规定的农村土地所有权集体来执行，农村集体的每个成员均有权平等的处置土地的权利，集体土地权利的行使变更应该由农民集体共同决定而不是只有基层组织擅自更改。在所有权的实现方式上应该探索有利于农户用地的制度，保证农民的生产权能够在土地价格收益波动的情况下也实现分配。从当今世界范围来看，针对土地产权关系的处理经历了以归属为中心的处理方式到以应用为中心的发展历程。其次，需要构建农村土地权利体系，实现同地同权，一是保障农民的合法权益。在不变更现有土地所有制的基础上，应当考虑给予农民永久性的土地使用权。在土地承包权方面，应该明确每个集体成员均有使用收益和處分土地的权利。承包权通过承包合同而转变，承包土地的使用权主体是承包户，而不是集体的每一个成员。针对农民住宅建设用地，对使用期界满的情况应该予以无条件顺延。在制度保障安排上应该考虑土地登记流转制度的完善，重视土地所有制的转变。在保障农村集体用地财产完整权利的同时，国家应该完善相应的土地业务体系，坚持严格的土地耕地保护措施和监管措施，加大打击土地方面违法犯罪的行为。对于已发生的违法擅自利用土地的地方政府行为，应该按照市场价格进行赔付。此外，应该重视和改革土地税收制度，通过土地使用权的保有环节统一征收房地产税，抑制过度占用土地的行为，维护民众和社会的利益。

3.完善土地征收制度促进合理利用

土地具有公共性和商品双重属性，是一种可利用的资源。当前土地供需矛盾急需解决，需要明确农村土地的顶层制度设计，完善征收制度，通过立法明确界定所谓公共利益的范围。通过缩小征地的幅度和范围，限定地方政府权力的膨胀，集体土地征收应该参照国有土地征收现有的办法，通过列举和概括两者相结合的模式，既能体现前者的公益性，又不至于限制公共利益的发展性。此外，应该明确集体土地征收补偿的原则。当前国际上流行的做法是实行完全或公平补偿，既通过客观存在的土地价值，而确定补偿的价格机制。从土地本身的属性分析它应该包括自然、经济、心理甚至社会属性。因此，在征用集体土地的过程中，其补偿机制也应该要进一步拓宽，除了考虑一次性货币补偿之外，还可以尝试采用就业社保股权等补偿机制，通过在城镇化过程中，让农民拥有尊严、有保障、有股权的模式确保补偿机制的公平性和合理性。要想确保公共利益网和大众化的利益就必须，考虑每一个集团成员均有自己的代表话语权，通过充分的参与，才能保证公正、公平、公开，这需要以严谨的程序制定为基础，如果在土地征收过程中违反了正当有序的原则那么土地资源就难以得到有效的配置。当前我国土地管理办法的实施条例明确提出了征收补偿的公告程序，但是该程序只规定被征收人具有受领权，但没有规定其参与调查和审查的程序，而且也没有监督权和异议权。因此，在我国应该考虑把调查和审查程序作为一个先决前置程序，并赋予被征收人应有的知情权、参与权和异议权，由人民法院实行司法上的监督，赋予农民应有的补偿机制谈判权利。

完善农业扶持政策制度，确保土地节约集约利用的长久有效性。当今农业在投入成本，风险方面均进入了高发时期，必须加强对农业体系的保护，实现土地资源的最优化配置和高效利用，使农民的收入得到不断稳定地提高，只有这样才能符合农业可持续发展的目标。通过健全农业支持和保护制度，首先，要加大对农业力度的支持，通过稳定的财政资金支持稳定增长机制。使得每年的财政支持农业投入，国家固定资产投入，政府土地让出让收入均明显呈现增高的趋势。第二，需要改变农业的保护方式，提高其生产能力。农村土地的节约集约利用主要通过在基础设施上的投入以及科技的投入来体现，通过改善生产条件激发科技元素来实现合理的农业生产要素的配置，提高综合能力市场竞争力，加强现代农业转变的比例和幅度。第三，是建立当代的农业保险制度以减轻农业的生产风险，我国农业自然灾害频发，难以保证农民稳定的预期收益。要建立健全农业保险机制，可以考虑政策性保险和商业性保险互为补充的保险体系。政府在农业保险体制中应该在补贴经营管理费用以及农业巨灾风险基金等方面予以一定的支持和保护。

土地是一国之根本，我国正处在社会主义发展的关键阶段。农村土地的集约节约利用是目前土地使用政策的核心和最主要内容。政策和市场手段是落实集约节约使用土地的主要管理方式。政府和企业都要树立集约使用土地的观念，提高土地利用效率，保证经济社会的良好可持续发展。

（作者单位：中共福建省委党校/福建省行政学院 ）