丹东市土地经营权有序流转和农业适度规模经营情况调研

刘红霞

一、基本情况

土地经营权有序流转和农业适度规模经营是发展现代农业的必由之路。改革开放以来，中央先后制定了一系列关于农村土地流转和规模经营发展的政策法律，我市农村土地流转经历了从允许流转——放开流转——有序流转的过程。

尝试和探索。1978年，十一届三中全会召开，邓小平提出实施家庭联产承包责任制，实现了土地所有权与使用权分离，使得土地集体所有权与农户承包经营权两权分置，我市农村土地流转开始悄然进行。1988 年，七届人大一次会议通过的《宪法修正案》规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让”，土地承包经营权流转有了其合法地位。我市在稳定承包权的基础上，开始土地使用权流转的尝试及土地规模经营的探索。

发展和规范。2001年中共中央下发的《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》以及2003年颁布实施的《农村土地承包法》，对土地怎样流转作出了明确规定，我市土地流转进入了规范化发展阶段，到2008年底，我市农村土地流转面积达到5.87万亩，占家庭承包耕地总面积的2.24%，主要分布在城郊及经济较发达地区，用于树莓、蓝莓、草莓、五味子、蔬菜以及养殖小区等特色农业发展，流转的方式主要靠农民自发、企业牵动和农民合作社带动，流转的形式主要为转包、出租和互换等。

党的十七届三中全会以后，我市农村土地规范化流转步伐加快，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，鼓励专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体发展。

引导和创新。党的十八大和十八届三中全会提出，要鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业生产经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。2014年11月中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确提出，坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，开展农业适度规模经营。习近平总书记在中央农村工作会议上指出，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。为进一步适应新形势和实践发展的要求，我市开启了引导土地经营权有序流转，开展农业适度规模经营的新征程。

目前，我市土地确权登记颁证工作正在有序进行，根据省里要求，2015年我市土地确权指标任务为115万亩，涉及18个乡镇、174个村、50万农民的承包土地；其中东港市“整县推进”104万亩，宽甸县6.7万亩，合作区4.3万亩；截至6月30日之前，全市完成发包方调查表填制数174份，实现100%；承包方调查表填制数12.6万份，实现100%；完成实际测量耕地41.2万亩，地块42万块，全面完成省政府下达我市土地确权绩效考评半年节点任务， 工作质量和进度都走在全省的前列。与此同时，农业适度规模经营稳步发展，专业大户、家庭农场、农民专业合作社呈现出蓬勃兴起的发展态势。

二、主要做法

高度重视，及时行动。习近平总书记说，“千难万难，只要重视就不难；大路小路，只有行动才有出路。”对于中央和省里做出的各项重大决策，我市历来高度重视，认真对待。就土地确权而言，2013年，中央1号文件明确要求“用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，东港市长山镇作为国家农业部试点之一开始了土地确权登记工作，2014年我市确权试点扩大到4个乡镇、17万亩土地，今年土地确权登记进一步扩大到18个乡镇、174个村、115万亩土地，而且东港市纳入全省“整县推进”试点单位，规模和面积为全省最大。为此市委市政府自2014年以来连续两年把土地确权和土地流转工作作为深化我市农村改革的首要任务，并作为考核各县（市）区深化农村改革的一项重要指标；市人大、市政协就深化农村改革和全面推进土地确权登记颁证工作多次组织调研、督导检查、提出建议；市农委在全市农业工作会议上，把土地确权作为头等大事进行安排和部署；各地党委政府把土地确权工作作为重要政治任务。

中央、省确权登记颁证工作方案出台后，我市及时采取行动，成立市农村土地确权登记颁证试点工作领导小组，组长由分管农业的副市长担任，成员由农业、财政、国土、法制、档案五部门领导组成，全面负责试点的组织实施工作。领导小组成员单位联合制定了《丹东市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，从统一思想、总体要求、政策原则、重点任务、组织领导等五个方面做出全面部署，按照进度安排，预计在5月底前，丹东市将全面完成入户调查工作；11月中旬前，完成确权登记工作；12月中旬前，进行检查验收，并把数据归档；2016年，丹东市将在全市全面铺开土地确权登记工作，预计到2017年底全部结束。各试点县（市）区也制定了相应的具体实施方案，成立了工作领导小组。市土地确权工作领导小组为确保试点工作按照时间节点完成，明确了考核指标和节点任务，制定了定期检查指导制度和定期报送制度。

大力宣传，严格培训。近年来，随着我市农村劳动力结构的变化，土地流转成为一种必然。但在土地流转中出现了土地面积不准、四至不清、空间位置不明、登记不健全等问题，使许多农民的利益遭受到了损失。农村土地承包经营权确权登记，就是要依据法律规定，由县级以上地方人民政府将农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，颁发土地承包经营权证等证书，以进一步明确农民对承包土地的各项权益。

市政府组织召开了全市土地确权动员大会，市农委多次组织召开市土地确权领导小组成员单位讨论会和由各地农经领导、专家组成的研讨会，分组深入到乡、村，向干部群众宣传土地承包经营权登记的重要意义、试点内容和工作要求，特別详细解释土地确权登记给农民带来的很多好处：一是有利于保护农民的土地财产权。因为土地一经确权，农民就是土地承包经营权的物权所有人，不管谁想再动承包地都必须经过本户同意。二是有利于土地流转，增加农民的收入。如果农民外出打工，可把承包地进行流转，换取实物或租金。土地确权登记的另一好处是，农民可以拿自己的土地确权证进行抵押贷款，能够缓解农民生产中的资金不足难题。为扩大宣传范围，提高宣传效果，市农委组织由机关干部、各地农业部门主要领导、各乡镇主要领导参加的土地确权政策宣传培训班，分三期，共培训300多人次；各地编印《农村土地承包经营权确权登记颁证试点宣传册》、《致广大农民朋友的一封公开信》，充分利用电视、广播、网络、微信等宣传手段。同时为了确保工作质量，全力抓好“三支队伍”建设，即测绘队伍、经管队伍、基层骨干队伍“三支队伍”的选择和培训。

强化服务，解决纠纷。通过建立县、乡、村三级土地流转市场服务体系，搭建流转平台，规范流转行为，到2014年底，我市已在40多个乡镇建立了土地流转服务站，预计2015年底我市95%的乡镇将建立土地流转服务站，可覆盖全市整个农村，形成全市的土地流转市场服务网络体系。通过采取政策引导、实用技术、经营管理等方面的培训等措施，积极培育家庭农场、农民合作社和专业大户等新型农业经营主体，引导和鼓励农民承包地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。到2014年底，流转面积达80万亩，流转率在30%以上。

多年来，市委市政府高度重视农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系规范化建设，将其做为推进富裕和谐新农村建设的一项重要工作来抓。 2010年《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布实施后，市委市政府专门出台了《关于贯彻落实<农村土地承包经营纠纷调解仲裁法>实施方案》，对市、县仲裁机构设置、人员编制、经费保障等做出了明确规定。市农委作为该项工作的主管部门，多次深入各县（市）区进行沟通协调，全力抓好各项工作落实。目前，东港、凤城、宽甸、振安区、振兴区和元宝区均设立了仲裁委员会，并單独设立仲裁办公室。全市所有乡镇都设立了调解委员会，仲裁员、调解员达358人。处理承包经营纠纷5180件（调解4082件，裁决1098件），全市因农村土地承包经营纠纷到省进京越级上访数量逐年下降。农业部对我市在加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，化解农村土地案件纠纷，促进农村社会和谐稳定等方面所做的工作和取得的成效给予了充分肯定。

三、努力方向

充分尊重农民利益。从调查情况看，推动我市农地流转的基本力量主要有：谋求扩大规模经营的农民、有一定权力资源和经营头脑的村干部、已成长和发展多年的农事企业以及外来工商企业资本和社会资本等。为实现农村土地的有序流转和农业适度规模经营的健康发展，应避免强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害农民的合法权益；杜绝有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，出现“非粮化”、“非农化”问题；进一步健全土地流转市场，不断提高服务水平；建立健全土地承包经营权登记制度，保护好农户的土地承包权益。总之应坚持依法自愿有偿的原则，尊重农民的流转主体地位，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

采取市场化运作。适度规模的土地集聚有利于发展现代农业，但不能急于求成，多大规模合适，要让市场在土地资源配置中起决定性作用。如何把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，必须从我市实际出发，土地流转和规模经营要与我市城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。

更好发挥政府作用。加快建立土地流转服务网络建设，为开展农村家庭承包土地经营权流转提供交易平台。进一步完善县、乡、村三级土地流转服务网络建设，扩大覆盖面，县级土地流转服务中心和乡镇土地流转服务站要有固定服务场所，配备专职人员和必要设备，并建立健全相关制度。促进新型农业经营主体快速发展。通过加强农村经营服务体系建设、加大对新型农业经营主体政策扶持等措施和办法，积极引导农村土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业流转。

（作者单位：中共丹东市委党校）