我国延迟退休政策可行性分析

作者简介：肖聪（1991—），女，汉族，江西省南昌市人，江西财经大学财政学在读硕士，研究方向：财政理论与政策。

摘要：本文将以养老金缺口问题为视角，通过分析现行退休制度、人口老龄化问题以及养老金缺口现状来探讨延迟退休政策背后的根源。养老金空账问题成为推行延迟退休政策的迫切因素，根据养老金收支现状、产生缺口的原因可以得出养老金缺口更多的是因为养老金体制不健全导致。因此延迟退休年龄的设计究竟对于填补养老金缺口方面起到多大作用还有待考量，完全依靠延迟退休并不能很好的解决养老金缺口问题，而会给企业带来更大的压力，缓解养老金收支矛盾应更多地通过加大国有资产划拨力度以及实现对现有社会保障资金的保值增值，并且扩大投资范围。

关键词：延迟退休政策；养老金缺口；人口老龄化

一、引言

当前，我国人口老龄化程度越来越严重，人口红利的优势减弱已经成为不可逆转的趋势，人口红利的减少意味着我国劳动力优势大不如从前，经济增长受到阻碍，在劳动力人口逐年下降的背景之下，职工养老保险的参保人数也会降低，而随着老龄化程度的上升，达到退休年龄的人口也会越来越多，因此领取养老保险的人数也会上升，从而使养老保险的支出不断增长。目前，我国养老保险已经出现了收不抵支的情况，2014年城镇职工基本养老保险亏空1563亿元，2015年亏空将超3千亿元。在养老金如此大缺口的背景下，延迟退休政策成为备受关注的一个解决方案。

因此，本文将主要从养老金收支不平衡问题及其根源进行探索，并探究养老金缺口的解决方案，从而分析延迟退休政策对解决养老金压力的作用程度，延迟退休是否适用于我国当前国情。

二、延迟退休政策提出的原因

1、现行退休制度的不合理

在我国，现行退休政策依然延续20世纪50年代初的制度，男女退休年龄分别为60岁和50岁，女干部为55岁。还有不少人选择买断工龄以及内退等方式提前退休，在我国最早退休年龄可以为40岁。

现行退休制度不合理之处主要有如下方面：首先是男女退休年龄存在较大差异且退休年龄与人口寿命不协调。随着经济社会的发展，男女受教育程度以及工作能力相似，并且从平均寿命来看，女性的寿命水平高于男性，因此在缴费年限效应以及领取年限效应相同的情况下，女性领取的养老金金额要普遍高于男性。缩小男女退休年龄差距成为必要举措之一。其次提前退休现象日益严重，在当前社会竞争压力较大的情况下，很多人会选择提前退休。一方面劳动者的直接退出，减少了在职职工人数，缴纳社保基金的工资总额也减少，这就缩小了社会保险的收入规模。另一方面，提前退休对养老金需求更多，养老金支出规模更大，这样就使得养老金收支矛盾更加突出。最后，在退休年龄的设计上缺乏弹性，无论何种工作退休年龄基本一致。

2、老龄化问题的严重性

近年来，我国60岁以上老年人口不断上升，老龄化程度不断加大，据统计，2010年60岁以上人口总数达16616万，占总人口12.2%。2015年达到20451万人，占总人口14.6%。预计在2050年将会达到老龄化阶段最严重的时期，老年人口超过4亿人，老龄化程度高达30%。

老龄化的加速是造成养老金收支矛盾的重要因素之一，随着老年人口的增加，退休人数的上升，使得养老金的支出大幅上升。与此同时，劳动人口数量绝对数也在下降，目前，職工养老保险的抚养比是3.04：1，也就是3个人养1个人，到了2020年将下降到2.94：1，到2050年将下降到1.3：1。随着人口预期寿命的增加，老年人领取养老金的年限也相应的增长，而且养老金待遇是刚性增长的。所以，养老金的支出面临巨大的压力。

3、养老金缺口逐年扩大

我国养老保险由统筹养老金和个人账户养老金组成，主要分为事业机关单位养老金和企业养老金。由于事业机关单位由国家财政统一支付，因此养老金收入主要来自于企业缴纳的保险费、利息以及财政补贴。长时间以来，养老金属于收不抵支状态。从近3年情况来看，2013年城镇职工养老保险收入18791亿元，增长8.2%，其中保险费收入15501亿元，财政补贴收入2669亿元，支出16460亿元，增长17.4%，结余2331亿元。可以看出支出的增长远快于收入，且在收入中若剔除财政补贴收入，则出现收不抵支现象。2014年城镇职工养老保险出险收不抵支现象，年度亏空1563亿元。2015年亏空超过3千亿元，随着寿命增加和劳动力的减少，2030年将出现两个在职人员养一个退休人员，养老金缺口的逐年扩大，养老保险出现年度现金流恶化，收不抵支的状态。

养老金缺口的逐年扩大给财政造成巨大的压力，因此政府计划通过延迟退休年龄的政策来缓解养老金收不抵支的压力，据统计，退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增加40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。延迟退休政策被认为是缓解养老金缺口的一剂良药。

三、中国养老金“空账”问题

1、我国目前养老金收支现状

从表一的数据中可以看出，我国养老金的收入和支出均是逐年递增的水平，收入与支出的比重从2011年起越来越小，这也就说明了养老金收入与支出之间的差距更小，在收入增加缓慢的同时，支出的却以更快的增速增加。虽然每年都存在结余，但2013年来，剔除财政补贴，养老金开始出现“亏空”局面，且亏空数额逐年增加，预计在2015年亏空将超过3千亿元。由于养老金缺口需要考虑在未来一段时间所需承担养老金权益净责任的情况下养老金所剩下的余额。而因为我国养老金体制转轨因素以及老龄化因素，我国养老金权益净责任长期高于养老金积累额，因此我国养老金缺口越来越大。空账规模的迅速扩大加之个人账户实际积累部分的减少，目前空账规模累计达1.4万亿元，每年还在以1500亿元以上的速度增长。到2020年仅养老保险滚存余额就超过10万亿，届时收益率损失将达几万亿。

2、中国养老金产生“空账”原因

随着中国经济的迅速发展，社会保障事业也得到了迅猛发展，在2014年12月之前，我国实行养老金双轨制度，事业单位养老金由财政统一拨款交付，而企业养老金则由企业和个人共同承担支付。在退休之后待遇形成巨大悬殊，机关事业单位的养老金标准远高于企业退休人员，差距大概是3～5倍。从养老金替代率来看，机关事业单位均在90%以上，而企业养老金替代率仅有40%—50%，这就造成了财富的分配不公平，也给我国财政支付造成了很大的压力。虽然我国现行的养老金制度是养老金并轨制，企业与机关事业单位的养老金替代率逐步缩小，但多年来的财政支出压力也成为养老金缺口形成的主要因素。

其次，人口老龄化的加剧以及养老金支付水平的不断提高也是形成养老金缺口的重要因素，2010年我国60岁以上人口达到13.26%，2013年超2亿人，达到14.9%，老年人口的上升导致缴费养老金的人口减少，养老金收入大幅减少，但领取养老金的人口却不断增加，对于现收现付制的社会保障体系而言，入不敷出的养老金赤字愈加严重。近年来，我国人均养老金的领取数额逐年增加，但养老金替代率却出现下滑的趋势。2012年—2014年分别为44.2%、45.1%、45.8%，均在国际最低养老金替代率55%之下。对于养老金支付水平而言，养老金的增长率远不及通货膨胀的速度以及工资的增长率，导致支付水平无形上涨，从而缺口加大。

第三、我国养老保险制度是社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，个人账户与社会统筹账户混合管理，也就给个人账户资金向社会统筹账户转移提供了机会，由于监管与制约机制的不严格，养老金挪用的问题也更加突出。社会保障机构利用混合管理的这层便利，直接挪用在职职工个人账户中的资金，导致个人账户的不断透支，以此来弥补社会筹资的不足，从而形成了养老金缺口的隐形债务。

3、如何解决养老金缺口问题

缓解养老金缺口问题可以从改革养老金制度、做实个人账户、规范养老金监管以及扩大养老金投资渠道等方式。

首先，养老金并轨制度是解决机关事业单位不用缴纳养老金却能在退休后享受比企业职工高出很多的养老金替代率的主要方法。2015年，养老金并轨后，机关事业单位和企业一样实施基本养老保险制度。机关事业单位也实施个人与单位共同缴纳养老金以此建立统筹账户和个人账户。在我国，机关事业单位在岗在编人员达到近4000万人，他们将能成为养老金缴纳强有力的群体，养老金实行并轨后，社会统筹账户以及个人账户得到充实，养老金缺口可以得到比较有效的缓解。其次，我国应该逐步做实个人账户，个人账户的主体一般为退休老职工的养老金，政府首先因确保这些养老金的偿还。由于养老金缺口规模较大，中央以及地方财政压力较大，因此应该从小规模做起，逐步积累做实。政府可以通过税收、出售国有资产、发放国债等方式来融资，以减轻财政压力。通过加大养老金覆盖面，将社会保障基金积累划拨一部分到个人账户，从而使个人账户更加充实，养老金缺口得到改善。在养老金监管方面，个人账户采取个人缴费与地方管理的模式，规模庞大，在管理过程中资金存在被挪用的风险，因此要有专门管理部门对个人账户进行管理，全面记载参保人员的收入支出情况。第三、要通过多渠道保障养老金的充足收入。倘若加大政府财政补贴会加重财政压力，而通过划拨国有资产充实社会保障基金以此弥补养老金缺口是可行的，因为退休人员在岗时所缴纳的养老金实际上在很大程度凝固在国有资产中，划拨国有资产不仅充实了社保基金，更可以借此推动改革。当前国有资产较充足，可以通过国企上市将其股份资金的10%划拨至社保基金，逐步提高国企上缴利润比例，并将部分利润划拨至社保基金，只有这样才能实现养老金体系的可持续。

四、延迟退休政策对于缓解养老金缺口的作用程度

在人口寿命延长以及老龄化程度的加深情况下，养老金的需求越来越大。在假设条件下，养老金缺口最高可能达到21.3万亿元。因此我国提出渐进式的延迟退休政策来缓解养老金缺口的压力。在法定年龄上，我国目前的退休年龄是男职工60岁，女职工55岁，而我国目前的政策主要内容是在未来10年内逐步提高法定年龄至男职工65岁，女职工60岁。采取延迟退休政策是否能够很好的缓解养老金缺口的问题，取决于养老金缺口的真正成因。在我國，由于长期的养老金双轨制度，机关事业单位的养老金一直由国家财政统一支付且养老金替代率均在100%以上，这也就造成了巨大的财政负担。养老改革前在国家承诺包揽国有企业职工保险，实行现收现付的情况下，职工的社会保障缴费在发放工资以前已经作了扣除。这笔钱积累用来兴建国有企业，职工不需要也没有个人账户积累。这样，老职工的养老保障由现收现付制转向个人账户制后就势必出现空账户问题。应当从国有资产中取一部分划入老职工的个人账户，以补偿国家对他们的社会保障欠账。养老改革前本应由政府全部承担的退休老职工的巨额养老金被迫挪用在职职工的缴费来支付，造成养老基金和个人账户严重亏空，并进而转化为职工养老待遇的严重低下。养老金待遇水平被大大压低，替代率被稀释掉了一半。因此解决养老金替代率不公平问题才是弥补养老金缺口的真正途径。

延迟退休政策在短期内确实对缓解养老金缺口问题有着一定作用，一方面，延迟退休年龄可以增加在职员工人数，从而增加缴费年限，养老金收入大幅增加，另一方面，延迟退休年龄后，可以一定程度上缓解老龄化问题，减少养老金的领取数额，养老金的“增收减支”可以缩减一部分养老金缺口。但从长期来看，延迟退休政策只能暂缓养老金缺口问题并不能彻底消除缺口，甚至会在挤兑我国的就业率，延长退休年龄后整个就业环境的流动性会更差。解决养老金缺口问题还是应从扩宽养老保险投资渠道，完善养老保险投资收益机制，实现对现有社保资金的增值保值，从根本上解决这个缺口问题。

五、结论

在我国，短期内并不适合通过推行延迟退休政策来解决养老金缺口的问题，虽然延迟退休政策确实在短期内可以起到“增收减支”的作用，但相对于巨额的养老金缺口而言，延长退休年龄所起的作用是微不足道的。因此，延迟退休年龄政策对于解决养老金缺口而言在我国的可行性并不高，面对养老金缺口问题，我国应建立一种新型养老保障筹资模式，通过国有资产划拨以及扩宽养老金投资渠道来做实社会账户和个人账户，加大对养老金的监管力度，避免挪用个人账户资金，实现对现有养老金的增值保值。（作者单位：江西财经大学）

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