我国现行公共图书馆理事会试点建设现状及思考

刘海迪

【摘要】文化事业单位建立法人治理结构、完善绩效考核机制、推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，是党的十八届三中全会部署的构建现代公共文化服务体系的重点任务之一[1]。本文从理事会制度的含义入手，列举我国部分公共图书馆在理事会试点中的建设现状及亮点，分析了当前理事会模式实际运作中出现的部分问题，提出一些建议和思考。

【关键词】公共图书馆 理事会 管理体制

公共图书馆组建理事会制度本质上说是对我国公益性文化事业单位的管理运行机制进行改革，是借助现代企业管理中的管理模式来助力图书馆发展的大胆尝试。由于我国公共图书馆大都由政府出资建设，政府无论是在图书馆的重大决策还是日常业务方面都有绝对的发言权，造成公共图书馆不能独立自主地管理决策馆内事务的尴尬局面，缺乏必要的市场竞争。而理事会其开放、民主的特性为增加图书馆活力、图书馆管理治理提供一种可行性模式，同时图书馆理事会是建立和完善法人治理的重要基石。

1.图书馆理事会的定位与职能

图书馆理事会并非是一个独立的统领图书馆的专业组织，理事会在图书馆系统中处于金字塔尖，是决策层的集合体。其构成成员一般由政府界、工商界、图书馆界及社会知名人士等组成，部分省市图书馆理事会成员还强调读者代表构成比例。而管理主体位于金字塔中部，由图书馆的单位行政负责人及图书馆中层管理人员构成，负责图书馆的日常业务、人事及财务等方面的管理，定期向决策层理事汇报工作情况，适时发挥上传下达的作用。而底端则为图书馆基层执行人员，其工作内容是按管理层分配工作任务要求，各司其职，完成规定的工作任务及要求。图书馆理事会更多强调的是一个互动的过程，理事会与管理层、基层执行人员各司其职但紧密联系，基层图书馆员在执行管理层任务时将遇到的实际问题反馈给管理层，管理层整合后上传给理事会成员，而理事会根据各方意见和不断变化的外部环境召开会议商议讨论新的决策方案，进行可行性分析，并投票表决图书馆的各项决策，通过类似框架建立理事会决策机构、管理执行机构、评估监督机构的责任分工、相互制衡的内部治理机构。

2.国内公共图书馆理事会制度建设现状

在公共图书馆中建立理事会制度在国内是一种新的尝试，截至目前，已完成理事会组建的有深圳图书馆、广州图书馆、深圳市宝安区图书馆、成都市成华区图书馆、无锡市图书馆、温州市图书馆等。同时山东省图书馆、青岛市图书馆还在探索阶段。上述试点单位中，各图书馆理事会制度的实践中有类似的条款制度，也有不同的成员构成规定，但深圳、无锡、温州、广州这几个试点理事会具有一定的代表性。

2.1深圳图书馆

2010年底深圳图书馆理事会揭牌并召开第一届理事会第一次会议，会议审议通过了理事会章程及决策失误追究、审计与绩效评估、年度报告、信息公开制度等四个配套制度。深圳图书馆立足点为议事和决策机构，负责确定深圳图书馆的发展战略和发展规划，行使深圳图书馆重大事项议事和决策权。理事会对深圳市文体旅游局负责。其成员11人，由政府部门代表、社会人士、行政执行人组成。理事采用选任制或委任制产生，每届任期为三年[2]。

2.2无锡市图书馆

无锡市自2005年开始，在卫生、教育、文化和体育等社会事业领域实施“政事分开、政资分开、管办分离”改革。2009年，无锡市图书馆成立理事会。理事会被定位为图书馆的咨询机构。理事会成员11人，其中图书馆理事4名，馆外理事7名，文管中心代表1名，另有市残联、市文明办、学校校长、读者等代表。按照无锡市相关规定，事业单位法定代表人不能进入理事会。理事长由1名副馆长担任。一般一年开一次理事会会议[3]。

2.3广州图书馆

2012年广州图书馆理事会成立并召开第一次会议，讨论审议通过了《广州图书馆章程》。理事会由15名成员组成，政府代表5名，均来自与图书馆事业相关的财政、编制、人士等政府职能部门代表，由各部门委派产生；社会代表5名，其中图书馆行业专家1名，文化艺术、地方理事等社会人士代表2名，读者代表2名，由读者推荐或选举产生；图书馆代表5名，馆长、党委书记为当然理事，3名员工代表由本馆推选产生。理事每届任期为4年，每年第一、三季度召开定期会议[3]。

2.4温州市图书馆

2014年4月温州市图书馆开始浙江文化事业单位法人治理结构改革的破冰之旅，创新招募方式，面向社会公开招募理事成员。历经两个月后10名公开招聘的理事和3名委派的理事走马上任。文化厅向各位理事颁发聘书。据悉，温州市图书馆理事会成员来自不同领域各个行业，其中3名文化教育界代表、3名工商企业界代表、1名卫生界代表，2名普通读者，1名图书馆志愿者等10人为招募理事。且理事会投票选举李国胜（工商界理事代表）为首届理事会理事长。理事会对图书馆各项工作事务享有发言权、表决权、监督权、选举权等各项权利。图书馆的工作计划、财务预算、领导班子人选、薪酬分配方案、重大项目等，都需要理事会表决并获得三分之二以上理事通过方可实施。理事每届任期为3年，不因理事资格另外领取薪酬[4]。

深圳图书馆理事会最早且较为全面地拟定理事会章程和四个配套制度，在规章制度方面的创新对其他地区公共图书馆给予了很好地借鉴作用；无锡图书馆理事会规定图书馆馆长不能担任理事会长，和其定位为咨询性机构密不可分；广州图书馆理事会的5名政府代表理事来自与事业单位改革联系紧密的各职能部门，在文化事业单位改革，组建理事会制度过程中，难免会涉及到图书馆馆员的编制、薪酬、聘任等问题。而温州图书馆理事会虽然是后起之秀，但大胆委任工商界代表为理事会长，笔者以为是对图书馆尝试扩大运转经费渠道、加强公众参与图书馆建设的一种信号。国外公共文化服务机构的模式与结构与我国存在较大差异，许多西方国家不论是在高等教育还是公共文化服务机构都有着悠久的捐赠历史。西方国家社会民间捐赠占有很大比例，许多社会机构或团体通过资金、技术、人力以志愿者机构或慈善机构模式等直接或间接来支持政府提供的图书馆公共文化服务。然而，由于历史及社会大背景迥异，就我国的现状而言，公民社会发展文明程度还有待提升，民间涉入公共文化服务体系的案例还比较少。我国大部分公共图书馆为全额拨款的事业单位，其经费主要来源于政府的财政拨款，如果植入理事会制度，让更多社会企业、个人参与图书馆的资助建设，不仅可以帮政府和纳税人在财政方面“减负”，同时在管理模式创新有助于图书馆事业的长足发展。

3.公共图书馆理事会中存在的问题

近几年来由于国家出台相关政策的铺垫，国内公共图书馆理事会制度在部分城市试点已取得一些成效，然而进展并不太理想，还存在一些问题。

3.1理事会范畴模糊，定位不明

上述试点城市图书馆理事会中，大部分混淆理事会概念，理事会定义为咨询组织或无决策权的民间机构，且无官方认可资质。没有按照标准的理事会规章要求将设置主体、决策机构、管理机构、监管机构进行区分。部分试点图书馆中，理事会是作为决策性机构、决策管理型结构或是咨询类机构都未有明确定位。而英国图书馆理事会的成员甄选前需经过事务部主管同意并商定人员，再由女王或部长任命，并颁发聘书。目前我国推行理事会制度还只有几年时间，处于试点摸索阶段，对于我国的特殊国情不可能完全照搬西方的聘任制度，这就要求在探索过程中，政府、图书馆、企业、公众等各种机构通力合作，把握好各自角色，明确理事会定位方向。在实践中政府尤其要注意下放理事会权力、哪些权力下放能保证其活跃性，下放的权力对于理事会而言是否具有操作性，怎样做到可控，都应在考虑之列。由于缺乏可操作性的政策指引，政府在放权时可根据决策结构，能决策的赋予决策权，不能决策的先赋予议事职能权。

3.2理事会成员背景虽多样化，但“兼职”理事较多，但难以发挥法人治理设置主体优势

部分试点城市中，多位理事会均来自政府界、文化教育界或工商界，中间不乏有学者或某领域专业人士。然而仔细发现，理事成员大多头衔较多，而理事职务对图书馆而言意义重大，既要负责图书馆的发展规划、财务预算决算，同时对重大业务的把握、章程的拟定和修订等决策事项又要做到专业处理。而公益性文化事业单位中的博物馆、美术馆等都要组建理事会，这些机构的主管行政部门往往相同，这就意味着某些文化职能部门比如文化厅的领导人或主管可能要同时担任多个文化事业单位的理事或理事长，长此以往理事会成员中的政府代表恐难以履职，对理事会的正常运行势必带来影响。理事会成员虽来自不同领域各个行业，例如温州市图书馆理事会虽然向社会公开招募理事，但实际报名人数仅为26人，一则突显公众对参与公共文化事务管理缺乏积极性，二则说明图书馆在宣传理事会制度推广图书馆服务方面深度和广度还有待加强。

3.3理事会模式为简单的单层结构模式

理事会制度作为图书馆设置主体，是图书馆的权利及决策机构。从深圳、无锡等地的试点中，虽然理事会结构设置上做了有益尝试，然而在决策、评议、审计、监督等方面由于其结构的单一化，很难对图书馆基础业务中的具体实际问题得到科学地评议和解决。长此以往理事会所做的决议呈现“纸上谈兵”模式。图书馆、博物馆等事业单位改革是个综合性的社会工程，在今后发展过程中事业单位如何摆脱“去行政化”不仅牵涉到政府角色的转变、图书馆、博物馆等事业单位的体制创新，不能忽视的是在改革过程中图书馆员等核心力量的职业发展。在引入先进管理模式的同时，还应配备与其配套的辅助结构，例如专业的咨询委员会、财务审计委员会、技能考核组等等。

4.图书馆理事会的展望与思考

在今后的改革过程中，组建理事会仍是文化事业单位改革的突破口，全本复制国外的理事会经验显然水土不服，通过上述试点省市图书馆理事会试点中所取得的阶段性成果和实际运营中暴露出的问题，笔者认为可以做以下方面加以改善。

4.1以立法形式建立健全图书馆保障体系，明确公共图书馆定义及地位

为更好实现图书馆的职能，服务广大民众，依法设置公共文化机构是当代发达国家和地区采用的较为常见的一种方式，对我国的理事会制度改革具有很好地借鉴作用。早在1850年英国就颁布了《1850年公共图书馆法》，作为世界最早的国家公共图书馆法，英国率先确立了图书馆的法律地位，凸显了国家对公共图书馆的重视[5]。美国不仅从国家层面依据联邦宪法明确提供图书馆服务的主要责任主体为各类地方政府，主要包括：县政府、市政府、多辖区联合政府、学区政府、图书馆特区政府等，同时各州还颁布了图书馆的专门法律[6]，州政府在政策和资金上大力支持地方事业的发展。而我国部分省市为保障图书馆事业的发展，满足人民群众对科学文化知识的需求，在1996年上海市发布《上海市公共图书馆管理办法》，深圳于1997年通过《深圳经济特区公共图书馆条例》，2002年北京通过了《北京市图书馆条例》，内蒙古自治区、广西省、浙江省、湖北省等也发布了相关条例和办法，由于起步时间较晚，且这些都只是地方上的规章和制度，缺乏组建制度的科学标准，亟需出台国家层面的公共图书馆基本法律。通过立法设定政府与图书馆、博物馆等公共文化机构之间的关系。我国政府对图书馆主体责任划分、指导及监控必须以特定的法律为依据，促进公共文化服务的标准化、均等化。从而实现行政管理向法治管理的转变。同时依据立法，公共文化机构获得充分地管理、人事聘用和自主权、依法自主办理有关业务、承担相应地法律责任。笔者建议，国家、各级政府应立即出台与图书馆地位和责任及理事会相关法律法规，实施法制化管理，明确图书馆的发展方向，实施图书馆理事会制度为文化事业单位改革提供了格局提供了创新尝试，也有利于满足公众日益增长的对公共文化的需求。

4.2 完善理事会成员构成及甄选机制

实践表明，理事会成员的背景和构成比例的科学组合对于促进理事会科学决策，充分发挥理事会的作用具有重要意义。理事会成员应由政府代表、图书馆代表、读者代表及社会人士组成，在数量及构成布局科学合理。政府代表理事仅有主管单位代表还不够，可以适当补充编制、财政、人事等方面的政府综合职能代表；二是图书馆代表，要考虑到理事会决策实施的可行性，同时对图书馆员工在体制改革中的角色职能转变要把握到位，在实施过程中做到平稳过渡。而读者代表及社会人士参与让图书馆服务更接地气，不再是纸上谈兵。三是理事会成员在受聘期间需对公共图书馆的性质、定位、服务内容等有基本认知，以便在不同的环境下做出合理决策。1972年英国议会制定颁布《英国图书馆法》规定理事成员，包括理事长在内都可兼职或全职的方式担任。并强调在理事会成员中至少有一位为专职人员。对于首次当选的非专职理事，需要参加必要地入职培训，对大英图书馆的基础业务和服务内容有一定程度的认知。同时，理事会中的老成员也需不断更新自己的知识结构、以适应政治、经济文化中新元素给图书馆带来的挑战与机遇。

4.3完善理事运行机制

4.3.1 构建文化信息互动平台，落实信息交流机制

我国现行公共图书馆的设置主体即出资主体或建设主体为国家或地方政府，长期以来，政府不仅对图书馆的重大决策规划及主导作用，同时在图书馆的日常业务中也无所不管、包揽一切[7]。在图书馆信息公开方面，由于政府机构冗余、所涉相关职能部门较多，能难确保民众把握公共图书馆信息的时效性和准确性。而公共图书馆由于政府庇佑，在社会竞争方面逐步弱化，在跟同行图书馆、读者及其他社会类似机构上极少沟通调研，导致其在服务范围、程度、积极性方面发展滞后，缺乏创新活力。图书馆理事会制度倡导信息开放，扩大各方交流，笔者认为可尝试从以下两方面着手：一是通过媒体社会公众公布理事会参与公共文化服务的情况，初期可在政府职能部门或公共图书馆官网上将试行的理事会章程条例和相关配套制度予以公布，构建信息互动平台，征求各方意见，加以修改和完善；公布年度总结和来年计划，可根据各地实际情况按季度或半年公开。二是内部理事会应定期召开理事会，促进成员间的沟通交流，对图书馆的公共事务进行商议和表决。

4.3.2理顺图书馆和读者关系，推广公民参与机制理念

公共图书馆作为公益性的文化服务机构，应坚持以读者为本的宗旨去开展各项工作，为读者提供服务是图书馆的落脚点和出发点。而读者在享受图书馆的服务同时，也应树立公民参与意识，加强自身责任感，投身到文化事业建设中来。西方发达国家和地区图书馆在公民参与方面设置了咨询委员会，通过技术手段搜集读者反馈信息取得了一定成效。读者应作为公共事业单位纳税人的一份子，对图书馆事业的发展具有知情权和监督权，落实读者参与理念有助于缓解图书馆与读者之间的信息不对称，确保图书馆的运作更具理性、更具透明度，从而促成图书馆事业发展的良性循环。

4.3.3建立多元化理事决策监督机制

从各省的经验看来，理事会成员背景的多元化虽然一定程度上可以立足于社会，全面了解图书馆的定位，但由于理事大都非科班出身，对图书馆的基础业务范围属于“外行”范畴，且成员数量有限，在审批决策关于图书馆的各项事项时难免缺乏科学准确性。为提高决策水平，笔者建议可设立必要的专业咨询委员会和专门委员会，专业咨询委员会拟由图情专业人士构成，对涉及馆藏、参考咨询等基础业务的决议进行讨论，为理事会成员提供借鉴参考；专门委员会就涉及到图书馆事业中的财务管理、项目审计、员工薪酬分配、绩效考核、建设项目等内容为理事会提供专业建议。理事会在公共图书馆中植入理事会制度在我国试用几年，在事业单位改革中，如何化解根深蒂固的体制难题，发挥理事会制度的优势，建立多元化的社会监督机制必不可少。对理事会关于重大事务的决策和日常业务实施有效监督，有助于保障图书馆朝着既定轨道运营。依据服务对象及出资主体，可以将监督划分为：政府监督、上下级同行监督、读者监督、社会监督等。政府从宏观上把握图书馆发展方向，通过文化职能部门对图书馆发展出现的问题和挑战予以批评和指正。上级图书馆在对下级图书馆具有指导工作的义务，下级同行的监督可以从专业领域协助图书馆发现问题并改善。读者及社会的监督有利于提高图书馆信息公开化、透明化程度，同时提升图书馆的服务质量。

5 结语

综上所述，我国公共图书馆理事会虽然取得了部分成效，但总体上还处于摸索阶段，组建理事会的真正意义不是简单地在形式上成立个机构，多一层管理层，而是转变政府职能、逐步实行政管分开模式，落实文化事业单位法人自主权、激发单位活力的制度保障，是现代治理理念和治理方式在文化事业单位管理和运行上的体现。总之，理事会制度在我国图书馆领域大有可为。

【参考文献】

[1]李国新 公共图书馆法人治理：结构.现状.问题.前瞻[J] 图书与情报.2014（2）：1-9

[2]肖荣梅 深圳图书馆法人治理结构试点探索及思考[J]. 中国图书馆学报，2014（3）：1-12.

[3]肖荣梅 我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析[J]. 国家图书馆学刊，2014（4）：1-12

[4]市图书馆13名理事昨日走马上任[EO/OL] .

[2014-6-7].http：//wzed.66wz.com/html/2014-06/07/content_1655044.htm

[5]金武钢 大英图书馆的法人治理结构[J]. 国家图书馆学刊， 2014（3）：1-9

[6]张世颖 西方国家公共图书馆建设主体设置模式及其对我国的启示[J]. 图书馆建设，2010（11）：6-10

[7]祝淑君 试论公共图书馆法人治理机制的优化[J]. 新世纪图书馆，2012（12）：71-74