农村治理中“两委冲突”的ぴ因及对策：一个批评オ

[摘要]“两委冲突”是农村基层治理失效的一个重要表现，其根本原因在于农村基层治理权力来源的二元化及农村土地的产权残缺性。只有通过界定农村产权，进一步明确农村基层治理权力来源合法化，以“目标一元化”化解“权力二元化”，才能有效解决“两委冲突”的问题。

[关键词]两委冲突；民主自治；权力二元化；土地产权残缺

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..102

1“两委冲突”的表现和影响

“两委冲突”是农村基层实行民主自治之后开始出现的一个重要治理问题。具体而言，“两委冲突”是村党支部委员会与村民委员会之间的矛盾或者冲突。在实践中，“两委冲突”主要有三种表现形式：第一种表现为激烈的冲突，村委会和村党支部相互争权，两个山头并立；第二种是村委会高度集权，不让村支部插手村政村务，更不接受党支部的领导；第三种则是村党支部相对集权，村支部书记才是“一把手”，村政村务都由村党支部统管，村委会主任沦为“二把手”，而村委会则成为受村党支部支配的执行机构。关于“两委冲突”的具体类型，徐增阳和任宝玉（2002）认为：“两委冲突”包含了“个人间冲突”、“组织冲突”和“权力间冲突”三种。

农村基层“两委冲突”已成为农村民主自治的主要障碍之一，其使得农村民主自治无法有效开展，影响农村社会的稳定，也造成农村集体经济无法发展，影响农民的收入提高和生活水平。早在2000年，贺雪峰在江西和湖北50个村进行了实地调查，发现真正能实现“村两委”密切合作的村不会超过60%。赵树凯（2010）也认为：“在农村，村党支部与村民委员会之间关系不顺畅、互补配合、甚至相互对立冲突的现象比较突出，农村党支部和村委会的关系不协调，已经成为影响农村民主自治的第一问题。”

2“两委冲突”的原因和对策：回顾与评价

关于“两委冲突”的具体原因，学术界做了较多剖析，不同学者的结论有所不同。徐增阳和任宝玉（2002）认为主要是法律法规对农村党支部和村民委员会的权力安排和界定不够明确，对于党支部的“政治领导权”安排抽象化，这为“两委冲突”埋下隐患。董江爱（2005）则认为由于党支部委员会和村民委员会的权力来源不同，党支部的权力来自党员或上级党组织，而村委会的权力来自村民，因此形成“二元权力结构”；赵恩朋（2009）也认为正是这种二元结构，导致农村治理来自乡镇政府的干预影响太大。董江爱（2005）还认为党支部成员的认识局限也是“两委冲突”的原因之一，也即党支部成员习惯于农村民主自治以前的党支部领导一切的作风。王金红（2005）、陈涛和吴思红（2009）则认为村支部支书和村委会主任个人的冲突或者其背后的宗派利益冲突才是导致“两委冲突”的主要原因，而且“两委冲突”的内涵丰富、原因复杂，因此对“两委冲突”的概念并不能滥用。

关于解决“两委冲突”的对策，徐增阳（2002）和王金红（2005）认为应该根据“两委冲突”的具体原因采取有针对性的措施。但党国英（2001）、董江爱（2005）、陈涛和吴思红（2009）等都认为应该通过实现“两委合一”（简称“一肩挑”）解决“两委冲突”。2002年7月，中共中央办公厅与国务院办公厅联合发文《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，在两委关系的人事问题上，“提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认之后，推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选”。

那么，在实践中如何实现“两委合一”呢？主要有两个途径：第一个途径是通过“两票制”、“两推一选”等方式确定群众基础较高的党支部书记人选参与村主任竞选，“两票制”即先由全体村民投信任票确定村党支部候选人，再由党员投选举票产生农村党支部的选人机制，“两推一选”则分别召开村民会议和党员会议对原支部成员进行评议并推荐新一届党支部候选人，再由党员大会差额选举的党支部选人机制。第二个途径是先选举村委会主任，再通过党的组织程序调整为村党支部书记；如果村主任不是党员，则考虑发展为党员。董江爱（2005）认为第二种途径更符合农村民主自治的精神。此外，成海军（2005）和姚锐敏（2007）则指出，必须通过加强农村基层党组织的执政水平，实现村级党组织领导的法治化来解决“两委冲突”的问题。

事实上，相关法律对党支部和村委会的权力和职能定位都已经比较明确，中国共产党党章对于党内的组织原则、领导原则和民主制度都有明确的规定。“两委冲突”其实包含了较多的关系冲突和矛盾，既有主要矛盾，也有次要矛盾。如果局限于其中的一种，那么解决的也大都是次要矛盾。如果“两委冲突”是建立在违背法律或违背党内组织原则的基础上，那么完全可以通过法律手段和组织手段解决（王宋涛，2012）。“两委冲突”中的主要矛盾，还是来自村党支部书记和村委会主任的冲突，此时两个职位为不同人担任，并且村主任还是党外人士，这个时候，“两委冲突”才是难以解决的。

目前，实现“两委合一”的方法还存在较多的逻辑缺陷：首先，村民推选支部书记候选人，有违背党的组织原则之嫌，由党外人士推荐党内领导人，无论从哪个角度，都是不妥当的；退一步讲，即使是村民推选党支部书记候选人，同样须通过党员会议的选举以及上级党政组织的认可和任命，那么党支部书记最终还是要对党支部和上级党组织负责，这个时候如果党支部或上级党组织与村民的利益不一致时，村党支部照样还是无法代表村集体或村民的利益。其次，即使通过“两票制”确定的党支部书记，其在参选村委主任时也不一定能当选，其他党员和非党员村民也可能赢得村主任选举，如果此时上级党组织把非党支部书记的党员村主任调整为党支部书记，免掉党员选举的支部书记，则明显违背基层党组织的党内民主原则，如果是非党员村主任，更不可能任命为村党支部书记。再次，如果作为党员的村主任被上级党政组织任命为党支部书记，那么一旦上级组织与村民的利益或意志不一致时，村主任同样不能完全代表村集体或村民的立场，那么在以后选举中，村民还是不会再选举党员担任村委会主任。最后，如果当选的村主任不是党员，要发展其入党，则必须通过组织程序，则支部书记可能由于各种原因反对，也可能通过施加影响使得党支部和党员会议不发展村主任为党员。即使上级党组织强硬使用组织手段把村主任发展为党员，则明显有悖于基层党组织的党内民主原则，会造成更多的矛盾；更何况，发展一个正式党员的时间需要2年，而一届村委会的任期也才3年，远水解不了近渴。即使新的村主任被发展为党员，再担任支部书记，情况还是一样，最终解决不了权力来源的二元性。可见，当前解决“两委冲突”的“两委合一”方法并不是彻底的办法，其有悖于民主精神，导致农村基层民主自治流于形式，以往的行政力量主导形式仍然存在。

3“两委冲突”的根本原因探析和对策

通过以上分析，我们知道目前解决“两委冲突”的方法并不能解决董江爱（2005）所说的“二元权力结构”问题。但是，这种“二元权力结构”在农村是客观长期存在的现实。因此，要根本解决“两委冲突”的问题，则必须通过“目标一元化”来化解“二元权力结构”的问题。

党支部（书记）的权力来源于党员和上级党组织，现实中更多还体现为上级党组织的意志，而村委会（主任）的权力则来自村民，这就是典型的“二元权力结构”。村委会（主任）的权力来源具有其理论合法性，也有其现实合法性；而党支部（书记）的权力来源有其理论合法性，也就是我国的一党领导体制以及《村组法》所规定的所谓“领导权”，党支部的这种权力其实缺乏现实合法性，也就是其是否受到村民的信任和支持呢？如果党支部缺乏村民的支持，则意味着其权力来源缺乏现实合法性。因此，村党支部只有通过参加村委会选举，实现对村委会的掌控，最终实现权力来源的“二合一”。才能根本解决“两委冲突”的问题。

村基层党组织要赢得村委会的选举，实现权力结构的“二合一”，并保证在执政过程的利益一致性。这需要村基层党组织提高执政水平，真正能代表村民的利益，也即村基层党组织和村民具有“目标一致性”。考虑到当基层党组织的目标或一致更多是来源于上级党组织，问题就化解为上级党组织和村民的目标一致性。当前而言，农村的核心还是土地问题，地方政府和农村村民的主要矛盾来源于农村土地，这种矛盾来源一方面是地方经济发展和城镇化的需要，另一方面来源于农村土地产权的分割性或残缺性。地方政府和村集体、村民对农村土地的不同产权主张，导致了各个主体之间的目标不一致性。因此，对农村土地进行确权或者土地制度改革，才是解决农村“两委冲突”的根本途径。

参考文献：

[1]王宋涛产权残缺、土地分置与农村治理模式——一个解释当前中国农村治理效应的理论框架[J].浙江工商大学学报，2012（1）

[2]徐增阳，任宝玉“一肩挑”真能解决“两委”冲突吗——村支部与村委会冲突的三种类型及解决思路[J].中国农村观察，2002（1）

[3]贺雪峰面子、利益与村庄的性质—村支书与村主任关系的一个解释框架[J].开放时代，2000（11）

[4]赵树凯乡村民主的前景[EB/OL].（2010-01-11）http：//viewnewsqqcom/a/20100111/000028htm

[5]董江爱村级选举中形成的“两委”关系对立及出路[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2005（1）

[6]赵恩朋关于“村两委”关系制约性因素的思考[J].中共市委成都党校学报，2009（4）

[7]王金红两委冲突：经验分析与理论批评[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2005（9）

[8]陈涛，吴思红村支书与村主任冲突实质：村庄派系斗争——兼论支书主任“一肩挑”的意义[J].中国农村观察，2007（6）

[9]党国英“两委合一”乡村民主政治的重要发展[J].中国改革，2001（5）

[10]成海军，从两委关系看加强农村基层党组织执政能力建设——山西省泽州县9个村的调查[J].安徽教育学院学报，2005（4）

[基金项目]中国博士后科学基金（2014M562186）；广东省哲学社会科学规划项目（GD13YLJ01）。

[作者简介]王宋涛，华南农业大学经济管理学院，汕头大学商学院，助理教授，经济学博士；洪振挺，北京大学经济研究所研究员，清华大学经济管理学院博士后，经济学博士。