论PPP模式在水利基础设施建设项目中的应用

摘 要：水利基础设施建设是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性，所以其建设投资以公共财政投入为主，投资渠道单一。而随着我国城市化进程的加速，水利基础设施建设已难以满足实际需求，必须加大建设力度，致使政府财政负担加重，建设投资不足成为制约我国水利建设发展的主要问题。为此，在水利基础设施建设中引入PPP模式，存在其必要性。文章结合PPP模式应用于水利基础设施建设的优势与劣势，分析了当前PPP模式运用中存在的问题，并提出相关建议，以期推进PPP模式在我国水利基础设施建设中的应用与发展。

关键词：PPP模式；水利基础设施；政府；私人企业

1 PPP模式概述

PPP模式，主要指私人企业与公共部门合作，形成的对公共基础设施的项目融资模式。其内涵体现在参与主体、合同、共享、合作四个方面。其中，参与主体并非全部为民营企业与政府，也可是外资企业与政府，并且两者之间的合作是通过签订特许合同及计划而形成的。另外，政府与私人企业之间的合作是建立在对资源的共同投入基础上，在风险承担方面，由风险抵御能力较强的一方来合理分配，实现风险共担，在确保公共设施高质量的前提下，有效满足私人企业对经济效益的追求。

2 水利基础设施建设项目运用PPP模式的优势和劣势

2.1 水利基础设施建设项目运用PPP模式的优势

（1）缓解水利基础设施建设的融资状况。通常情况下，水利基础设施建设主要依靠政府财政拨款，建设资金来源结构单一，极易形成资金短缺问题。因此，在水利基础设施建设中，纳入市场竞争机制，不仅能拓宽融资渠道，缓解基础设施建设的资金短缺状况，还能促进我国水利建设的进一步发展。

（2）提高水利基础设施的质量。在PPP模式中，私人企业能参与到水利基础设施建设的立项阶段，与相关合作单位共同探讨项目的技术方案，可在方案内纳入私人企业的先进管理方法与技术，以确保项目具备较高的可行性，并在项目建设资金充足的情况下，缩短建设工期，实现对项目成本的有效控制。

（3）调动私人企业投资的积极性。PPP模式的运用，让私营企业享受到由政府所提供的扶持政策，如土地开发优先权、税收优惠等。通过上述举措，有利于提高水利项目的收益，增加了水利项目建设中私营资本融入的可能性。

（4）实现风险的合理分配。在水利基础设施建设中采用PPP模式，从立项阶段便由政府部门与私人企业共同商讨与解决项目资金构成问题，并参与项目建设、运营的全过程，能有效分担政府的财政投入压力，为项目建设提供可靠的资金保障，降低政府项目建设风险，同时也减少了合作方的投资风险，让更多的私营资本能融入到项目建设中来。其中，政府具有对项目的控制权，能对融资项目作出决策，并科学识别与分配风险。

2.2 水利基础设施建设项目运用PPP模式的劣势

（1）PPP模式是一种新型的融资模式，受到政府部门及相关私营企业的广泛关注，双方在开展合作关系的过程中，其商讨的重点主要集中在项目融资问题上，并在其问题的谈判中花费大量精力，致使前期费用及项目融资成本增加，阻碍了PPP模式在水利项目建设中的推广。（2）PPP模式的组织形成较为复杂，每一个项目的组织形式都不一样。同时，与政府合作的私企性质也较为复杂，既有非营利公共组织，也有营利性私人组织。政府在与不同主体的合作中，难以避免各类责任分歧及利益冲突的产生，只有形成良好的合作机制，才能让分歧最小化，确保双方合作的公正、公平、合理。

3 当前水利基础设施建设中关于PPP模式应用存在的主要问题

3.1 缺乏行之有效的PPP模式应用法律法规

现阶段，在PPP模式方面，国内还未构建完整的法律法规体系。国家所颁布的法律规定主要集中于BOT融资项目，而在PPP项目的具体问题上，如PPP模式下的项目风险管理、政府扶持力度、特许授权形式等，还没有作出详细规定，这在很大程度上阻碍了PPP模式在国内的应用与普及。

3.2 私营企业融资难度大

与其他投资主体相比，私营部门存在规模小、成本高、渠道窄等劣势，在相关基础设施建设项目合作中，难以占据有利地位。究其原因，主要在于当前信贷市场、银行体系中还没有形成相关的支持机制，来支持私营部门融资。同时，当前还未构建完善的私营资本信用担保体系。

3.3 政府定位不准

特许权协议是PPP模式下政府与私营部门形成合作关系的前提条件。PPP模式在水利基础设施建设中的运用，使政府的工作重心发生转变，以制定科学的监管机制、处理好与私营机构合作关系为主要工作任务，以最大化公共事业运行成本效益为主要目标。在这一过程中，政府难以及时转变角色，更好地参与到私营部门的合作中去。

3.4 专业化项目人才奇缺

PPP模式在我国发展时间较短，对其模式的研究主要在于引进国外先进模式，其本土化研究理论尚未成熟，并且研究人数较少。同时，PPP模式的操作比较复杂，在当前国内能有效胜任工程项目综合管理的人才奇缺。

4 PPP模式在水利基础设施建设应用中的改进策略

4.1 健全PPP模式应用的相关法规政策

PPP模式下的水利基础设施建设项目参与部门较多，涉及层面非常广，并且法律关系繁杂。现阶段，在美国、日本、澳大利亚等多个国家，都已成功制定了符合本国特征的PPP模式应用法律法规。虽然PPP项目融资所采取的方式及相关法律在国外一些国家较为适应，但并不符合我国实际国情。因此，要推动PPP模式在国内的发展，首先应结合我国发展详情及现行法律，构建有效、可行的中国化PPP模式应用法律法规。

4.2 拓宽私人企业的融资渠道

在政策方面，应给予私营部门平等、公正的待遇，合理解除一些限制性条件。同时，政府还应支持PPP项目通过外国政府或国家政策性银行贷款，适当放宽社保基金、保险基金等大型基金的投资限制，以更好地实现对水利基础建设项目的投资，缓解公共设施建设项目资金紧缺压力。

4.3 合理定位政府权责

从实质上讲，在水利基础设施建设项目中应用PPP模式，是在垄断性公用事业领域内引入竞争机制。PPP模式在水利项目中实施的核心在于政府的合定位与科学管理。政府与私人企业的合作，主要体现在经济上，政府相关部门应在合作中明确自身权益与职责，遵循相关经济规律，合理作出各项决策。

4.4 提升项目合作队伍专业水准

PPP模式下的水利基础设施建设项目涉及经营、建设、融资等多个领域，因此必须确保合作团队的具备较高的专业水准，能熟练运用法律、经济、政治、合同管理等多方面知识与技能。在这个过程中，政府可积极开展技术交流活动，组织专题讲座，提升专业队伍的整体水平，塑造良好的水利建设形象，增强私人企业对国内水利建设经营的信心，让更多的私人企业积极参与水利建设，以此来确保PPP项目立项、签约、建设等各个环节运行的高质、高效。

4.5 构建科学的风险分担机制

构建科学的风险分担机制，确保私人企业能通过合理经营与先进生产技术来有效减少风险，实现PPP项目实施的高效、平稳。另外，政府也需承担一定的风险，来保障私人企业在项目合作中存在一定赢利性，进而调动私人企业参与水利基础设施建设的积极性，实现水利建设项目投资主体的多元化，推动我国水利建设的进一步发展。

参考文献

[1]程瑶，李素英.PPP模式在我国基础设施领域的应用研究[J].现代商业，2015（9）.

[2]伍迪，王守清.PPP模式在中国的研究发展与趋势[J].工程管理学报，2014（6）.

作者简介：黄凤岗，男，籍贯：云南省临沧市，现职称：高级工程师，学历：大学本科，主要从事水利水电工程勘测设计工作。