对实施《中华人民共和国旅游法》的思考

单延芳

摘要：《中华人民共和国旅游法》于2013年10月1日正式颁布实施，被称为中国旅游发展的里程碑。经历了黄金周市场的检验，《旅游法》充分发挥了对旅游市场的规范指导作用，同时也存在一些不足和问题。本文通过分析中国《旅游法》实施后的效果，借鉴世界其他国家、地区的旅游法经验，对旅游法的实施提出一些思考和建议。

关键词：旅游法；透明度；实施细则；旅游执法

酝酿了30年之久，历经三次审议的《中华人民共和国旅游法》终于在2013年4月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过 ，2013年10月1日正式施行。《旅游法》一经颁布实施便引起了社会公众的广泛关注，特别是其颁布后正值国庆黄金周，随之而来的各种热议和评论应接不暇。笔者通过百度搜索关键词“旅游法”，找到的相关结果多达30，500，000个。可见《旅游法》的社会关注度非常高，社会各界对《旅游法》的相关内容、产生的影响等方面展开了广泛的探讨，但多集中在对《旅游法》某些热点话题的分散讨论，缺乏系统深入的评述。笔者通过分析中国《旅游法》实施后的效果，借鉴世界其他国家、地区旅游法的经验，对旅游法的实施提出几点思考和建议。

一、构建完善的旅游法律体系

（一）旅游立法相对滞后，旅游法律体系不健全

从现状来看，我国的旅游法律体系建设初成规模，但作为基本法的《旅游法》在2013年才正式颁布实施，所以旅游行政法规、旅游部门规章等都是在没有“统领”的情况下自行出台，缺乏牢固的根基。其中一些法规和条例甚至出现重叠和矛盾，地方性旅游法规也由于缺乏基本法的约束和引导，立法水平参差不齐、内容不一，难以实现跨省跨区域的合作。而在许多旅游发达的国家和地区，旅游法制建设基本都是依托旅游基本法出台相应的法律法规。如日本1963年颁布的《旅游基本法》是日本战后旅游发展的纲要，2007年修订后的《推进观光立国基本法》成为指导日本旅游发展最根本的法律，其他相关的旅游法规完全围绕基本法制定。前，我国根据《旅游法》的原则，相关部门应在规定时间内对需要“立、改、废”的规章制度和条例进行一次全面修订，与旅游法规定不一致的内容要及时修改或者废止，促使中国的旅游法制建设走上科学的发展轨道。

（二）尽快出台相应配套的法规及部门规章

目前我国的国家级旅游立法数量少、层次低。国务院颁布的旅游基本法一部，调整旅游关系的行政法规三部，国家旅游局颁布的旅游规章为六部。相关的其他法律法规虽然也制约着旅游业的众多领域，而且数量较多，但这些法规并非完全针对旅游业所制定，不能有效解决旅游业的很多实际问题。如《中华人民共和国消费者权益保护法》和《民法通则》是保护旅游者权利的法规，但旅游者与普通消费者相比具有独特性，其权益的损害除了物质利益外，精神权益也是不容忽视的，但依照现行法律却无法实现旅游者精神权益的诉求。

二、提高透明度，加强旅游行业诚信建设

（一）决策过程的透明度

《旅游法》第35条规定“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。” 该规定意味着旅行社团队游中“零负团费”被明文禁止，目前各大旅行社的行程报价都有所上涨，这被视为旅游价格水平的理性回归，长远来看对改善旅游环境、提升旅游的品质起到很好的促进作用。但也有公众质疑：旅游价格的上涨看似合理，但上涨的幅度如何确定？会不会存在旅游行业内的投机性经营行为？这些质疑反映了决策过程透明度不高所带来的信用问题。只有公众知晓和参与决策，才可能避免猜疑和不信任，有利于政府、企业、旅游者之间建立信任关系。所以旅行社在执行价格标准时重心不是“怎么涨价”而是突出“怎么向旅游者阐明价格的合理性”，而且“合理的价格”并不等同“全包价”，旅游者有自行选择消费项目的权利。另外，《旅游法》第43条对控制门票价格上涨做出明确规定，“拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”但目前公众视 “听证会”为“听涨会”，要恢复听证会的公信力，有必要首先在形式上、程序上确保和实现公开这一最为核心的听证原则。“涨”或“跌”都要拿出技术理由，包括景区门票收入、维护费用、人员开支、承载极限等核心信息都必须公开化，以提高决策过程的透明度。

（二）标准和目标的透明度

标准的透明度是指国家、行业或企业所制定的产品或服务的相关标准中有无指标缺失、指标的科学合理，以及厂商是否及时、准确地披露了标准的相关信息。《旅游法》第42条中规定：“景区开放应当具备下列条件：有必要的旅游配套服务和辅助设施，有必要的安全设施及制度，经过安全风险评估，满足安全条件。”这些必备条件的具体标准不仅面向旅游执法者更应向旅游者予以公布。另外，《旅游法》中第45条规定“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量”。但旅游旺季，景区道路拥堵、游客爆棚再次成为全民“吐槽”热点，可见《旅游法》的颁布并未彻底解决景区在旅游旺季游客超载的问题。原因有多种，但目标透明度低是造成监督困难一个重要原因。这里的旅游景区管理透明度包括了景区承载量的标准是否明确、确定是否科学合理，以及是否及时、准确地披露了标准的相关信息。从全国景区来看，很多景区根本就没有公布游客承载量，有的景区虽然公布了承载量却未向公众解释标准的制定依据，造成游客不信任，最终使得“最大承载量”失去借鉴意义，形同虚设。所以制定一个清晰科学、可操作性强的景区开发管理标准不仅有有利于维护旅游者的权益，而且有利于促进景区的可持续发展。

（三）信息公开的透明度

《旅游法》规定“旅游主管部门和有关部门应当按照各自职责，及时向社会公布监督检查的情况”。2013年国庆黄金周，很多景区游客接待量明显超过承载量，但有多少家景区最终被处罚并公布的信息我们几乎看不到。政府的监督检查情况，特别是处罚结果没有公开化，会失去群众和舆论的外部监督，无法体现执法的公开公正。目前政府也在积极建设信息共享平台，通过网站和其他媒介公布旅游经营者相关信息，但透明度还不够，并且还未形成良好的政府与公众信息互动。真实、准确、完整及时地向公众披露相关信息，在旅游者、经营者、政府间搭建畅通的信息交流平台是非常必要的。

三、加快出台实施细则，消除争议

（一）操作细则不明出现新矛盾

2012年的《旅游法》草案中还有政府过多干预市场的身影，之后《旅游法》对草案做了1293处修订，新加入612处，删除681处。其中很多修订是对政府过多干预市场的规定予以修改，这些修订彰显了政府转变职能，保障市场机制发挥作用的决心。与此同时，经历了黄金周大考的《旅游法》在市场检验下也存在一些争议点，其中反映最为强烈的当属“购物”这一条款，在《旅游法》第35条中明文规定“旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。”该条款旨在对旅行社和导游强迫旅游者消费，收取高额回扣进行有力打击。但对“禁止旅游强迫购物”的规定原本是《旅游法》被寄予厚望的“亮点”，如今却成了最受非议的部分。条款中虽然有“双方协商一致的除外”规定，但这个规定比较笼统模糊，旅行社的确很难把握这个尺度。所以在《旅游法》中禁止前往指定的购物商城是否属于“因噎废食”的确值得商榷，是否可以不通过强硬的行政指令来限制旅游者的购物消费，而是通过建设资质合法、优质优价的旅游商场来确保旅游者有一个放心舒心的购物环境，使人们不再“谈购色变。”

（二）新兴旅游产物需要细化管理规定

面对全新的旅游发展态势以及不断涌现的旅游新兴产物，《旅游法》中有一定的涉及，如《旅游法》第48条规定“通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可，并在其主页的显著位置表明其业务经营许可证信息。发布旅游经营信息的网站，应当保证其信息真实、准确。”电子化、信息化已成为未来旅游发展的新趋势，《旅游法》虽然有所提及，但涉及面不广，很多空白还需要实施细则去填补。此外，《旅游法》第15条中规定“旅游者违反安全警示规定，或者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施不予配合的，依法承担相应责任。”笔者认为这条规定非常重要而且还需将“相应责任”具体化，因为近年来越来越多的旅游爱好者加入“驴友”的行列，他们一般不走常规路线，喜欢寻找新鲜和刺激，但由此引发的伤亡事故却频繁发生，这直接导致政府出动人力财力救助，是对国家资源的一种浪费。所以这种“旅游出行，政府买单”的行为急需治理。未来《旅游法》立法的范畴将来会扩充更多的旅游新兴领域，如合资旅行社、旅游漂流管理、旅游统计管理等，相应的实施细则应更加明确而具体。同样，国外的旅游立法也体现了这一趋势：日本的《标准旅行社条款》对“电子认可通知”进行了明确的定义，《法国旅游法典》第三卷中对野营帐篷、公寓式度假酒店等新兴的旅游设施及治理提出了具体细化的管理规定。

（三）旅游行业相关利益者权益的细化

《旅游法》出台后，旅游工作者从自身利益出发如何看待《旅游法》？带着这个问题笔者走访调研了市内大中小型旅行社，并深入采访了导游这个旅游工作群体。在和导游的交流中获知他们对《旅游法》出台后自己经济利益的缺失怨言颇大，因为旅行社目前执行“一价全包”，使得导游无法从游客购物和自费项目中获得回扣，势必影响导游的收入。事实上《旅游法》并未忽视导游群体的利益，《旅游法》第38条规定“旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。”该条款通过法律形式保障了旅行社的专职导游能获得稳定的收入。但《旅游法》颁布至今，大部分的导游并未感受到利益有任何保障，绝大部分旅行社依然没有和导游签订正规的劳务合同，社会保险缴纳也完全是个人承担，收入来源主要是旅行社按天数支付的导游服务费，而这个费用旅行社还在不断打压。很多导游感叹道自身工作属于高风险工种，社会地位低，不稳定无保障，如今收入又减少，生存空间越来越小。可见《旅游法》在对导游利益的维护上上是“有法难依，执法不严。”导游和旅行社这两个群体在市场博弈中，往往是导游败下阵。很多导游在面对新《旅游法》出台后收入减少的情况下有的选择转行，有的消极对待工作，也有一些导游依然延续过去的做法拿回扣要小费。只要导游的生存状态没有实质改变，导游宰客事件就不可能完全杜绝。另外，《旅游法》中很多条款只是规定了旅游工作者执业行为应当承担的法律责任，却几乎没有一则条款是从正面激励的角度肯定其工作价值和调动其工作积极性。但在国外的旅游法令条文中我们能看到很多条例不仅从约束也从鼓励的角度出发凸显旅游工作者的重要性，如意大利颁布的《旅游业市场体制的国家法规》中提出“设立意大利旅游形象奖”颁发给在旅游业领域为意大利形象在全世界的推广做出突出贡献的个人。

四、加强执法力度，增强执法效果

（一）明确部门职责，明晰事权范围

《旅游法》第83条规定“县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。”该条款是关于政府统一组织、部门各负其责的旅游市场综合监管机制的规定。旅游业的综合性决定了旅游主体的多元化，执法的时候也主要采取联合执法的机制。但在实际工作中，跨部门的联合协调机构虽然能发挥作用，但往往效率低下，难免存在“多头管理”或“真空化。如前文提到的九寨沟在2013年国庆节客流量创历史最高纪录，明显超出景区承受范围，也远远超过世界遗产地保护规定的人数上限，按《旅游法》规定应被通报责罚，但由于没有具体部门对其负责使得不了了之。国家旅游局可以评选A级景区，却无法拥有景区的行政任命和处罚权。因为旅游局主要拥有对旅行社的管理权力，而对之外的其他产业如景区、饭店、历史遗址等没有太多的实际权限。所以要彻底改变过去无序的旅游管理局面，除了建立常态化的联合监管执法机制外，还是必须将工作落到实处，明确具体部门职责对旅游业进行统筹协调。

（二）落实《旅游法》，履职尽责是关键

旅游市场的良性发展，除了需要对旅游经营进行规范外，旅游监督执法者自身的建设也是必不可少。《旅游法》第84、86、88条规定都是关于旅游主管部门及有关部门的工作人员履行监管职责时的禁止性和约束性行为规定以及其违法行为处理、移交处理的规定，上述规定在赋予行政部门权力的同时，也对权力的行使作出相应规范，在一定程度上保证了旅游监督管理的公正性。此外，《旅游法》第九章“法律责任”第109条规定“旅游主管部门和有关部门工作人员在履行监督管理职责中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予处分”。但是“依法给予处分”定义较为宽泛，虽然有《公务员行政处罚条例》的补充，但公众普遍反映旅游监督管理者自身在违反相关规定后受到的处罚过轻，处罚不明，处罚不公开。这不仅降低了社会公众对政府部门的信任度，也不利于旅游管理及执法部门做到公正无私、严格执法。所以建议根据《旅游法》第七章内容制定出违规行为后受到的相应处罚，通过加强处罚力度，细化处罚措施，切实对旅游监管部门和执法机构进行有效管理。

另外，如何长久稳定地发挥《旅游法》规范旅游市场秩序的法律效应，除了加大执法力度外，也要求旅游相关部门深入基层，及时掌握旅游企业经营信息；密切联系旅游者，通过交流和互动宣传《旅游法》，共同努力培育成熟理智的旅游消费市场，推广和践行的旅游行业核心价值观导游宰客事件频出。（作者单位：贵州师范大学）

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