彩票审计风暴：超四分之一资金“有问题”

承担监管责任的彩票处力量有限，而且工作人员还要按照规定轮岗，一个处级单位想实现对整个行业发展的指导监管，很难做到。而两彩中心的上级主管部门民政部和国家体育总局，更是难言自我监管。

中国彩票事业已启动20多年，发行规模累计达1.7万亿元，但彩票资金的使用并不透明。

6月25日，审计署发布2015年第四号公告称，抽查2012年至2014年18省彩票资金共658亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。

审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的比例超过1/4。

挤占挪用普遍

此次审计的重点即发行费、公益金使用情况。审计发现，59个单位未按规定集中采购、公开招标采购或超标准采购设备和技术服务等71亿元。而这主要涉及彩票发行费问题。

一位彩票业内人士表示，能拿到资质进行印刷彩票、技术开发等，就等于拿到金饽饽，这是一本万利的生意。这些环节时有寻租行为发生，此前国家体彩中心原副主任张伟华、印制处原处长刘峰等人在采购彩票专用热敏纸这一环节，人为增加环节，转手高价采购，最终被查。

此外，审计发现有43亿元彩票资金被虚报套取、挤占挪用，其中被挤占挪用至相关单位进行平衡一般预算、企业经营周转、弥补工作经费、违规对外投资的达到33亿元。审计还发现，有36亿元彩票资金违规购建楼堂馆所、发放津贴补贴等，其中，中央八项规定出台之后的问题金额4.01亿元。

一方面是挪用乱用，另一方面大量彩票资金趴在账上“睡大觉”。审计发现，彩票公益金、发行费的闲置问题严重，此次被审计资金中有205亿元彩票资金结存在财政部门、彩票公益金使用单位等超过一年以上未使用;有34个彩票公益金资助项目因决策失误等原因建成后长期闲置或未能正常使用，涉及金额近3亿元。

这其中也不免产生权钱交易，滋生腐败。此次审计发现，部分单位和个人违规牟取不正当利益，审计署已向有关部门移送违法违纪问题线索90起。

近期彩票系统已有不少官员落马，例如新疆福彩中心前主任尹明奎、湖北省福彩中心襄阳管理站原主任秦怀国等。

违规利用互联网售彩

此次审计发现，17个省未经财政部批准，违规利用互联网销售彩票630亿元，其中福利彩票133亿元、体育彩票497亿元。向互联网彩票销售商支付佣金66.7亿元，其中挪用彩票公益金等财政资金支付3亿元。

据了解，彩票网站一般都是跟市一级的彩票中心合作，彩票中心负责出票，利用互联网平台的渠道进行销售，彩票网站会从15%的发行费中获得一定的佣金。部分地方彩票中心迫于彩票销售业绩压力，也会倾向于和彩票网站合作。这中间就出现了有地方政府挪用公益金来补网站佣金的现象。

上海一家互联网彩票网站市场负责人表示，现在更多的人选择网上购彩，一个上海彩民在互联网上买的彩票可能是从偏远的新疆、甘肃等地方出的票，而这意味着新疆、甘肃就赚了公益金，也算是一种侵占了地方的公益金等收入。如果上海想再把这部分票源吸引回来，可能就要多给互联网公司几个点的佣金。“这中间就出现有些地市可能就动了公益金那部分钱，违法了”。

据了解，实体投注店一般可以拿到7个点到8个点不等的佣金。而网站能拿到多少佣金要看其议价能力，以及地方彩票中心对于销量压力的迫切程度，“十到十二三个点不等，竞彩和高频彩的返点会高一点。”一位互联网彩票业内人士表示。

违规利用互联网销售彩票的问题不止这些，由于监管手段没有跟上，网络售彩平台“吃票”等负面风险引人担忧。

所谓“吃票”相当于做“私庄”，彩民在彩票网站下注付款后，其实并没从出票机构出票，网站赌彩民不中，毕竟中奖的概率并不大，这样彩金就归网站所有。上述互联网彩票业内人士介绍，对于大乐透、双色球这种乐透型的彩票，网站会选择出票。

但是对于竞彩、高频彩这样赔付压力不大的彩种，它们会做“私庄”，接受彩民下单却不出票，“绝大部分情况肯定是稳赚不赔，比挣十来点的佣金强得多”。

多重难题待解

审计署社保审计司主要负责人表示，彩票行业监督管理不到位、彩票资金管理透明度不高等是导致上述问题的重要原因。

陈海平表示，彩票业发展到现在，年年高速增长，规模非常巨大，已经形成一个有几十万从业人员的产业链，跟当时制定彩票管理条例已经不是一个数量级。而作为目前左右彩票行业发展的最高法规，彩票管理条例对彩票行业的发展没有完全涵盖，所以出问题是必然的。

虽然业界对于出台更高级别的《彩票法》一直不断呼吁，但是实际中立法仍毫无进展。

提高监管层级也是当务之急。财政部作为执行监管部门，实际承担监管责任的是财政部综合司彩票处，“彩票处里面只有几个人，力量有限，而且工作人员还要按照规定轮岗，一个处级单位想实现对整个行业发展的指导监管，很难做到。”陈海平表示。而两彩中心的上级主管部门民政部和国家体育总局，更是难言自我监管。

2014年全国“两会”上，全国政协委员、海南省儋州市副市长郑钢提交的议案中建议，成立国家彩票监管委员会，作为唯一的彩票监管主体，并在此基础上构建各省区彩票监管委员会，逐步摆脱与地方政府相关部门的联系与依赖，真正构建起市场化、企业化运作模式下的一体化彩票发行运营体制。他还建议合并彩票发行运营机构，组建国家彩票公司，统一发行运营，真正实现管办分离和相互制约。

在当前的情况下，牌照制度被认为是一个可行选择。陈海平表示，可以弄牌照，必须三五年后进行审查，前期的限制必须做到，做不到就走人，这样商家参与就必须考虑投入的成本。

牌照制度并非万能。一位前市级体彩中心人士称，互联网彩票其实是改变了现行彩票的发行模式，现行的彩票发行方式就是以省为单位，省内投注，省内出票，省内兑奖。

就算是全国盘的大乐透、双色球，在哪個省份买了就得去哪个省份兑奖，因为票是在那里出的。互联网彩票就是冲破了地域限制，可以省外投注省内兑奖了，这是一个根本性问题，违背了现行彩票规范。

他认为，想解决这个问题得现在的彩票发行方式推倒重来，成立国家级的彩票公司统筹规划，不再地方各自为政，否则即使再开售还是会产生问题的。

（《财新周刊》2015年第25期）