关于非洲草原治理缺陷的思考

薛梦妮

摘要：非洲草原与我国草原具有很多相似之处，面对草原退化与牧区贫困，非洲各国在草原管理上并没有取得太大的进展，单一的治理模式是其主要缺陷。从非洲草原管理的历史可看到今后草原管理应当向实现国家与社区的合作管理，发展多层次制度安排的方向发展。

关键词：非洲草原；草原治理；制度

非洲草原面积约为8亿hm2，居世界各洲首位。辽阔的草原为非洲畜牧业发展提供了自然条件，畜牧业在非洲国家国民经济中占有重要地位，是多数国家的经济支柱。然而非洲草原丰富的资源并没有为当地牧民带来富足的生活，相反，由于草原的严重退化，使得非洲牧民成为全球最贫穷的人群之一。非洲草原的复杂性使得非洲的草原在治理上困难重重，治理方式上的缺陷使其无法扭转草原退化与牧区贫困局面。而我国草原与非洲草原具有许多相似之处，其治理上的缺陷与教训对我国草原的可持续发展具有警示作用。

一、非洲草原治理困难原因

非洲草原多属干旱与半干旱草原，部分地区属于极度干旱，草原植被由于土壤气候以及管理条件呈现出很强的时间与空间的差异性，因而资源在管理上也存在许多困难。

首先，资源的边界很难界定。流动式的季节性放牧给资源划定边界带来一定困难。同时，资源的非连续性使得国家占有资源成为普遍现象，即便是连续的资源，在如此多变的广阔区域内，也很难将资源平等的划分给每位牧民.其次，资源使用者的多样性。例如农牧相结合的生产方式，资源使用者可以是牧民、农民，或者一人身兼两种身份，如果该地区还具有其他资源诸如森林、水资源，那么使用者集体将会更加复杂。第三：产权体制的复杂性。农牧相结合的生产方式使得耕地与牧场的产权体制在空间与时间上呈现出重叠的特点。例如在西非与南非的某些地区，牧场通常为集体所有，而耕地则属私人所有，但是当旱季到来，农作物收割之后，耕地则对所有牧民开放归集体使用，以便整个村庄能在庄稼残茬上自由放牧，一片土地出于不同的使用目的而被分为多个区域，并且每个区域所应用的所有制也不相同。

除此之外，非洲的草原治理还具有复杂的历史与政治因素。这些因素促使非洲的CPR管理方式以及土地所有制呈现出多样性。殖民历史、战争、政权更替抑或是一些国际项目与计划使得很多地区的草原在管理方式上较之前的传统方式发生了深刻的变化，而其中有些变化已被事实证明其管理方式是无效的，且最终会导致资源的严重退化。

二、非洲草原治理缺陷

非洲大多数土地所有制主要由两种形式构成：早期的传统土地所有制以及法定土地所有制，与两种土地所有制形式相对应，非洲草原管理方式在历史上也出现了重大转变，呈现两种治理模式，而这两种模式都无法从根本上缓解草原退化与贫困。

（一）传统社区管理

传统社区管理方式以传统的土地所有制为基础，首领负责安排与监督资源的使用，传统的习俗或规则规定了使用者的界限，并配有巡逻兵，监督资源的使用者，一旦发现有违反者，将没收牲畜或者罚款。这种管理方式在非洲很多地区都较为普遍，部分地区被证明能够有效的保护植被，防止草原退化，但社区集体行为能够有效管理公共资源是有条件的，现代化进程减少了个人参与当地集体安排的动机，消除了公共产权制度的经济可行性，减少了当地管理部门的政治合法性。随着大部分村庄经济的日益开放，以及重要资源私人化与集体化并存的事实，意味着村民除了依赖公共产权资源外，还拥有其他的收入来源。因此经济动机通常不足以激励个人参与到当地的公共资源管理中。对于许多个人来说，集体行为的经济回报通常为零甚至负数。并且随着一体化，当地社区的行动范围逐渐缩小，传统权利受到侵蚀，其对资源的控制很难延伸到对个人使用的集中控制中，因此当地社区很难建立并执行规则从而监管资源的使用。肯尼亚大牧场项目便是一个失败的案例。肯尼亚大牧场项目的最初设计是期望由传统的长老委员会管理牧场。项目设计者认为高度的社会一体化以及共享的文化价值观将会为牲畜与牧场的集中控制提供基础。然而马赛人历来为共享放牧与放牧任务制定制度安排，传统的实践使个人在牧场使用、牲畜管理尤其在财务方面具有较高水平的个人自治性。许多牲畜饲养大户已开始采用商业生产策略，包括对供水与围栏的较高私人投入，私人生产者不愿分享有限的放牧资源，因此管理委员会很难发挥作用，目前发展的趋势是集体大牧场以已经破产取而代之的是私人注册。

（二）政府集中管理

非洲许多国家独立后，土地改革促使土地与资源国有化，国家成为制定与实施公共策略的主要单位。然而除了气候变化，人口增长，缺乏技术变革等原因外，不恰当的政府干预则是造成非洲草原退化的主要原因。在学术界，由国家直接控制CPR的管理方式一直饱受诟病，在非洲的许多案例研究中，也证实了政府的直接干预并没有带来预期的后果。政府直接管理无效是因为：

1.国家权利的强制实施，造成了习惯性法律与制度的侵蚀及崩溃。通常习惯性制度强调进入权的区别以及微妙但很重要的惩罚措施，然而国家不能充分理解习惯性制度的复杂性，将权利转移至政府机关并对传统使用者施加严格控制，破坏了习惯性制度以及组织管理草原的能力，并且这种介入被视为阻止资源退化合法的甚至是必要的手段，因此在许多国家都建立了法律重新定义当地使用者的权利与义务。在这种错误的观念下，政府介入的结果通常是无意识的但结果却是灾难性的。

2.国家对草原的管理政策缺乏有效的执行与监管。在南非，公共放牧资源的持有与管理方式受到国家的许多干预。南非政府为改善草原退化日益严重的现状，发起了土地保护与管理计划。其中最重要的措施是通过使用围栏将社区的土地分为放牧地，耕地以及居住地。采用“一牧四营”的形式进行轮牧，缓解草原压力。然而政府并没有出台相应的法律法规来保证计划的实施，也未成立相应的组织机构对牧民的放牧进行监督，轮休与轮牧的制度形同虚设，最终牧民主动将围栏全部拆除。围栏的完全移除对区域内主要资源在一年不同时期造成了相当大的压力。

3.政府缺乏当地资源的使用信息与实践。例如2002年，在埃及的圣凯瑟琳地区建立了一个方圆641平方公里的保护区域，政府将环境的退化归咎于贝都因人的过度放牧，然而事实上，1970年以后，贝都因人定居人数日益增多，逐渐放弃了游牧的生活，选择有偿就业。由于该区域降雨量不足而缺乏天然草场，大多数牧民每人只拥有不到6只牲畜。一半的人从不外出放牧，三分之二的牧民完全通过补加饲料饲养牲畜，尽管该地区的牲畜数量以及放牧行为已经大量减少，但依旧在保护区内禁止所有的牲畜使用资源，禁止放牧以及收割饲草，这导致牧民只能购买昂贵的饲草。然而日益清楚的是，除了少数河谷外，没有实证证据证明过多的放牧是造成植被流失的主要原因，放牧导致资源退化的咒语使得政策只相信叙述，不相信证据。这项政策使得贝都因人的生活更加艰难。

三、如何建立有效的草原管理制度

无论是传统社区还是政府集中管理，都未能扭转非洲草原退化与牧区贫困的局面。非洲各国在草原治理上的缺陷给予我国草原治理许多警示。其中最重要的是在复杂的生态与社会环境下，解决草原治理问题往往不能通过依靠国家或是社区某个单一途径实现最终目标。Ostrom认为：复杂的治理安排以及公共资源的多重使用需要识别并利用在不同水平下的制度与机构。一方面，政府在管理草原上具有持续与促进性作用，政府关键性的干预将帮助建立草原治理的有效制度，其中最重要的应是发展与当地合作治理草原的制度，而这项措施在非洲几乎没有得到实质上的进展。同时应当制定可维持的且可强制执行的规则来避免现存的公共资源可公开获取的局面。而实现这个目标的一个方法则在于资源合作管理的嵌套制度，这种制度应当嵌套在更高层的具有更加宽广行政功能的制度当中。同时国家的制度需要对没有机构或机构职能较弱的地方提供支持，建立或加强机构，制度的强化或培训可由政府机构提供实现。另一方面，当地的社区制度在处理资源的使用与保留问题具有比较优势。例如详细的进入条款，资源的使用与管理，最好是由当地资源使用者组织来处理，例如牧民协会。因此如何实现国家与社区的合作管理将成为今后草原治理能否成功的关键。这种合作管理不仅要求政府与当地社区制度与机构的恰当结合。准确的结合将能够随着特殊环境的变化而变化，适应复杂的自然与人文环境，而且在结合的同时也要强调与关注地方制度与机构的复兴。只有通过发展多层次下的制度安排，获取并建立起功能互补，才能获得管理复杂，具有多重使用者资源的能力。（作者单位：内蒙古大学）

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