澜沧江小湾水电工程移民搬迁安置工作的再思考

张万红

摘 要：小湾水电站是澜沧江中下游河段二库八级水电开发方案的第二级水电站。电站于2001年2月正式开工，2004年10月25日实现了大江截流，2009年底首台机组投产发电，2011年全部建成。电站总装机容量420万千瓦，小湾水库淹没影响区规划移民生产安置人口42718人，规划搬迁农村移民人口为37789人。2002年开始库区移民搬迁安置工作，至2009年首台机组投产发电时仅完成11802人的搬迁工作，至2013年仅完成了库区移民17750人的搬迁安置工作，其余20039人尚未完成搬迁安置。通过调整安置方案和具体组织实施，目前已基本完成搬迁工作，预计2015年9月底能够完成生产安置工作。小湾移民安置工作从开始至安置完成，实际安置进度一直严重滞后于移民安置规划的进度计划、发生了搬迁安置实施结果与原审定规划安置发生巨大偏差、实际投入移民资金与原审定的移民投资超出巨大等一系列问题，值得从业人员深思。

关键词：小湾水电工程；移民安置；问题思考

前言

小湾水电站是华能集团公司控股成立的华能澜沧江水电有限公司成立以来建设的第一个电站，电站工程建设和移民安置工作时间跨度最长，电站工程建设已于2009年全面完成，但移民搬迁安置工作预计要到2015年底才能实施完成，实施完成后因实施方案与规划方案变化很大、实际实施投入的移民资金与实施规划审定的移民投资超出巨大，为此还需要编制移民安置实施规划修编报告，报请水电水利规划设计总院审定，才能规范和完善相关程序，也才能为后续的移民安置专项验收提供依据。

1 小湾水电工程基本概况

小湾水电站是国家实施西部大开发和“西电东送”战略的标志性重点工程，是澜沧江中下游河段二库八级（功果桥、小湾、漫湾、大朝山、糯扎渡、景洪、橄榄坝和勐松）梯级开发方案的第二级水电站。电站坝址位于大理州南涧县小湾东镇和临沧市凤庆县小湾镇交界的澜沧江干流上，在支流黑惠江和澜沧江交汇口下游约1.5千米处。水库正常蓄水位1240米，水库总库容149.14亿立方米，具有多年调节能力，电站坝型为混凝土双曲拱坝，坝高292米，装机容量420万千瓦（6台70万千瓦），多年平均发电量189.9亿千瓦时。电站于1999年6月开始筹建，2001年2月正式开工，2004年10月25日实现了大江截流， 2009年底首台机组投产发电，2011年全部建成。

2 移民安置工作情况

2.1 移民安置规划情况

根据云南省人民政府批复《澜沧江小湾水电站招标设计阶段水库淹没处理规划设计报告》（以下简称“规划报告”），小湾水电站库区建设征地移民安置涉及临沧市、大理州、保山三州（市）8个县（区）（凤庆县、南涧县、巍山县、漾濞县、永平县、昌宁县和隆阳区），另外，涉及4个移民外迁安置县（即：镇康县、永德县、耿马县和宾川县），小湾水电工程建设征地移民安置共计涉及3州（市）12个县（区）。规划水平年（2009年）小湾水电站库区农业生产安置人口为42350人（临沧市19302人，保山市9506人，大理州13542人），规划搬迁安置37789人（临沧市16956人、保山市9595人、大理州11238人），规划建设58个集中移民安置点安置34906人（临沧市35个16234人、保山市8个8757人、大理州15个9915人）。生产开发安置6077人（临沧市2808人、保山市698人、大理州2571人）。

2.2 移民搬迁安置实施情况

小湾水库淹没影响区规划搬迁农村移民人口为37789人，其中规划了58个移民安置点集中安置34906人（临沧市15个，大理州35个，保山市8个）。到实施阶段只有32个移民安置点启动移民房建（临沧市10个、大理州16个、保山市6个），其余26个规划安置点没有安置移民或废弃。

小湾水电工程自2002年开始库区移民搬迁安置工搬迁作以来，至2009年首台机组投产发电时仅完成11802人的搬迁工作，2009年至2012年期间移民搬迁安置推进工作异常缓慢，至2012年底时仅完成了库區移民17750人的搬迁安置工作，其余20039人尚未完成搬迁安置，有23135人尚未完成生产安置配置土地工作。至电站首台机组发电时仅完成规划搬迁安置人口的31%的搬迁任务，至2012年仅完成规划搬迁安置人口的47%的搬迁任务，仅完成规划生产安置人口的45%的安置任务，移民搬迁、安置工作严重滞后，移民投资不断突破。移民资金从可研阶段的26亿元到实施规划阶段的57亿元，复核概算阶段达102亿元，预计到验收阶段达110亿元。遗留问题十分严重，面临形势非常严峻。一方面由于大量移民尚未进行妥善的生产、生活安置，担心长期存在下去面临生活走向困难，由此面临移民社会稳定风险；另一方面由于库区还有大量移民尚未搬迁，担心出现库岸失稳的安全问题。

2.3 规划与实施出现变化原因分析

小湾水电工程移民安置按照老条例规划、审批，由于移民安置规划和实施过程跨度长，经历新老移民安置条例的变更，从老条例非自愿移民由地方政府包办做主到征求移民意愿的变化，导致了移民安置规划与移民搬迁安置意愿产生了较大分歧，导致移民安置方案发生较大变化，尚未完成搬迁的有些不愿意搬迁，有些不愿意搬迁到规划安置点，有些不愿意外迁、远迁等等错综复杂的问题。为此，3州（市）政府先后于2011年5月～12月向省政府提出调整移民安置方案请示和移民安置方案调整报告，省政府办公厅于2011年12月批示由省移民局组织研究相关处理方案和措施。经省移民局组织相关各方对淹地影响区剩余资源等情况进行初步复核调查、多次组织各方面专家对3州（市）政府提交的方案调整报告进行技术咨询和审查后，向省政府提出方案调整处理意见，省政府办公厅于2012年9月批复同意调整安置方案。因3州市上报的安置调整方案在移民意愿调查、安置去向、剩余资源及生产开发等方面调查深度不够，省政府办公厅要求三州（市）进一步补充完善移民安置规划调整方案，编制方案调整社会稳定风险评估报告后按程序报批，并按审查后的移民安置调整方案组织实施。

3 存在问题及处理对策

电站全部建成投产，但水库淹没影响区移民仅完成搬迁17750人，为规划搬迁安置农村移民人口37789人的47%，移民搬迁安置工作严重滞后。

自2012年底水库蓄水至正常蓄水位以来，水库局部库岸区域已出现库岸变形开裂情况，如果淹地影响区剩余20039人不能尽快完成搬迁安置，增加库区移民生命、财产安全隐患，加大各级政府、公司安全管理工作与压力。如果不能让这部分移民尽快恢复生产、生活，势必成为库区不稳定的因素，势必增加各级政府的维稳工作压力和工作量；由于没有按时完成这部分移民的生产、生活安置，至今公司已多支付规划外约5亿元的资金给移民进行生产生活补助。但是，采取生产生活补助方式在一定程度上增加了电站开发成本，也难免给移民助长“等、靠、要”的思想，不利于移民以后的发展。为使库区移民生命财产安全、减少库区安全隐患，保障库区社会长期和谐稳定和让移民在较短时间内通过自身努力达到和超过安置规划标准，实现移民得到发展和逐步致富的目标，急需在最短时间内完成这部分移民的搬迁安置工作。为此，通过相关各方共同协商，一致同意小湾淹没影响区剩余的20039人务必在2015年上半年完成搬迁安置，最迟于2015年底全面完成移民生产安置的工作节点目标。在具体组织实施过程中，临沧市、保山市、大理州相关各县，按照成熟1个、规划1个、实施1个的工作思路组织安置点建设、搬迁工作，避免了相互等待、观望和攀比，收到非常理想的效果。

4 几点经验

4.1 移民安置规划要尊重移民意愿

水電工程移民搬迁具有“非自愿性”，是被迫行为，故土难离和移民搬迁安置期望值过高是外迁移民共同存在的心态，难免会出现消极、抵触情绪。在安置规划过程中，只有充分征求和尊重移民意愿，由移民自己选择适合自己的安置方式，尽可能将“非自愿移民”变为“自愿移民”，在坚持规程、规范的前提下，积极采纳移民安置合理的建议，充分尊重少数民族的风俗习惯，注重少数民族的文化安置和心里安置，把被动工作变为移民主动行为，达到规范安置、和谐安置和及时安置的共赢局面。

4.2 尽量丰富生产安置模式

云南省的水电移民政策及管理体系仍在不断探索阶段，但总体上已突破“以土为本，以农为主”的常规安置方式，明确了长期逐年补偿的基础上多渠道安置的原则，所以尽量丰富生产安置模式，尽量满足不同移民的需要。目前，长期逐年补偿的基本思路是以电站生产年限作为补偿年限，以土地年产值作为年补偿标准，以逐年（月）发放给失地移民群众，给移民提供长期稳定的生活保障。同时，为保证各流域、各电站的移民平衡、稳定，避免出现攀比，省移民主管部门要结合各电站的实际情况，制定相对统一的补偿标准。

4.3 注重后期扶持工作

移民安置规划按照“搬得出、稳定住、逐步能发展”的原则进行规划。为妥善解决水库移民生产生活及搬迁后的发展问题，促进库区和移民安置区经济社会可持续发展，对移民进行后期扶持工作，特别是产业扶持是十分重要的问题。通过小湾不同区域移民安置后的发展效果发现，只要地方重视、认真对移民进行产业扶持的地方，移民后续发展非常好，甚至比搬迁前发生了翻天覆地的变化。如大理州漾濞县的鸡街河口安置点移民和宾川县新川安置点，两个地方共约2900人，由于地方重视对移民进行产业扶持，指导移民规范化、规模化、标准化种植葡萄、柑橘、枇杷果等经济作物，在区位、土地、水利光热等同等条件下，这两个地方的年产值稳定到达2万元以上，都走上富裕的道路。

4.4 明确、完善管理制度

明确省、市、县各级政府和公司与项目建设单位的工作职责，发挥各自的积极性，做到分工负责、相互配合、共同推进。在实施过程中出现问题时，各方应及时、合理、妥善地解决，决不能推诿扯皮、拖而不决。小湾移民工作在电站发电后没有及时完成搬迁安置工作，其原因很复杂，但其中一个原因是2009年移民工作满足电站正常下闸蓄水发电后，移民工作没有一鼓作气往前推。参与移民工作的各级政府、设计单位、监理单位、项目业主和移民都觉得误不了事，总觉得前阶段太辛苦，现在暂时可以歇一口气、放松一下的情绪，导致出现“一而再，再而衰，三而竭”的再也推不动、推不快的现象，错失快速推进的良机。

5 结束语

统筹好水电开发与移民妥善安置协调发展，以工程建设、移民安置和后期产业扶持带动移民群众脱贫致富，是水电开发的宗旨所在，也是科学发展、协调发展的内在要求。小湾水电工程移民搬迁、安置过程中出现的移民搬迁安置工作长期滞后、移民实施搬迁安置与批准的安置规划变化巨大，因在移民工作过程中管理工作没有到位，出现随意改变规划进行实施的情况，由于以上诸多原因及国家政策发生变化，大量增加了移民投资，使工程建设成本增加。同时，在小湾移民安置工作中，有些安置点在生产安置方面因得到地方政府的重视，及时进行产业扶持，使移民很快走上了富裕的道路。通过小湾移民工作所走的弯路及取得的成果经验，以期对其他水利水电移民工作有所借鉴。