农村公益事业“以钱养事”的实践与思考

郑少华

近年来，湖北省当阳市坝陵办事处积极探索农村公益事业服务新机制，围绕“岗位设置、服务项目、合同管理、资金使用、考核结算”等环节，积极开展“以加强农村公益服务为目的，单位转变性质，人员置换身份，建立全员养老保险制度和农村公共服务新体制”为主要内容事业单位改革，稳步推进“以钱养事”的新机制。

一、坝陵办事处“以钱养事”机制运行现状

（一）机构及岗位设置情况。按照有关文件要求，坝陵办事处成立了农业、文化、计生、水利服务中心和兽医站等机构。目前，农业、文化、计生3个中心共有27人，延伸派驻机构6个（国土、林业、派出所、司法所、水利站、财政所），共有在职人员28人，人员为事业编制。

为了保证从事农村公益服务人员的基本素质，当阳市规定了农村公益性服务行业人员资格条件。对从事农村公益性服务的人员，采取个人申请、单位初审、市人社局和市直相关业务主管部门共同审核的方法，对符合资格条件的人员发放《农村公益性服务从业人员资格证书》，并根据《劳动法》有关规定，由服务中心与具备服务资格的人员签订聘用合同。近几年服务中心人员较稳定，除了正常人事调动，没有出现缺员现象。

（二）“中心”保险制度完善到位。所有中心在职人员均按要求参加基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险。

（三）资金预算安排到位。根据湖北省《农村公益性服务“以钱养事”省级政策性转移支付资金管理暂行办法》规定，2013年共拨付办事处“以钱养事”资金99.42万元。其中，市级补助资金96.02万元，本级安排资金3.4万元。市补资金由市局直接拨付财政所，再由办事处领导审核后，拨付各个中心账户。处级安排的农村公益性服务经费根据办事处财力情况逐步增加，不因公益服务人员减少而调减。

（四）考评职责落实到位。根据上级政策，办事处制定了《农村公益性服务“以钱养事”工作考核试行办法》、《农村公益性服务“以钱养事”资金管理试行办法》等办法。同时，农业、计生、文化服务中心等根据坝陵实际和不同行业制定了量化考核细则，统一制作了《公益性事业服务农民签字卡》、《农村公益事业服务手册》，开展公益服务实行农户签字认可和台账登记活动。将农村公益性服务“以钱养事”考核分为三个层次：市综改领导小组对办事处考核，由市综改办牵头，市直业务主管部门参加，日常工作、半年抽查、年度考核按20%、30%、50%权重计入总分，考核结果与次年公益服务资金安排挂钩；办事处对服务中心考核，考核结果与合同资金挂钩；服务中心对服务人员考核，考核结果与劳务报酬挂钩。同时，各中心加大对工作人员考取国家职称的奖励力度，积极鼓励工作人员参加国家组织的职称考试评定工作。

（五）服务合同管理落实到位。办事处按照有关要求，对中心进行合同管理。结合本地种植面积、农业人口、地域差别等实际情况，对省里的合同样本进行修订细化，制订了为农业技术推广、畜牧兽医技术推广、计划生育、文化体育、广播电视、水利设施六个方面的合同。在项目设置上设置了三大类，即常规性项目、突发性项目和市直统一安排项目。公益服务合同经办事处党委、行政与各服务中心签订后，公益服务资金全部落实到合同中；服务中心按合同开展服务，办事处按合同提供必要的合同经费。

二、坝陵办事处“以钱养事”机制运行中存在的问题及原因

“以钱养事”新机制改变了原有的管理模式和利益分配格局，在精简人员、减轻农民负担和办事处财政压力上取得了实效。但由于各种制约因素的影响，在实际运行过程中出现了一些新情况和新问题。

（一）事权与财权不匹配。改制后，农村公益服务业务工作由市相关主管部门负责，而服务项目的养事经费却由镇处负责。其结果是，办事处领导不懂中心事务管理，说外行话，办外行事；而市直相关部门没有完全意识到“以钱养事”的责任主体是镇处，有时没有与镇处进行有效沟通就直接安排服务中心承担工作任务；有的市局由于本身事务繁忙，疏于对基层中心的业务指导，导致有的服务中心几年没有举办业务知识培训。

（二）合同内容定性多定量少，考核难。一是虚多实少。从目前办事处与服务组织签订的合同看，定性内容多，如农业中心公益服务合同着重的是对农业病虫防治、新品种新技术新模式试验等基本职能的定性，而对测土配方指导9户、配方施肥通知单入户率达到90%等量化指标有所保留。二是考核不够认真。由于考核项目细化不够，部门参与不够，有的领导重视不够，合同的考核工作基本流于形式。三是对于不能量化的工作没有相应的措施，存在“有钱无事” 或“有事无钱”现象，钱不能真正随着事项走，导致考核时难以把握。

（三）农村公益性服务所需经费难于持续保证。从长远来看，政府购买公益性技术服务项目缺少法律保障机制。目前服务中心是按事业单位编制预算，预算经费安排是刚性的，而按服务项目安排预算则随意性比较大。从目前农村公益性服务项目运行看，政府购买缺乏切实可行的操作标准。

（四）服务中心等服务主体少，形式单一，部分工作人员认识不到位。目前，农村公益事业服务主体主要是四大服务中心。在“以钱养事”的体制下，部分服务中心人员事业心不强，工作没有激情，服务质量打折，服务范围缩水。在经费问题上，错误地认为“以钱养事”的钱是服务中心自己的钱，没有认识到是政府养事的钱，缺乏“以事挣钱”的意识。

三、进一步完善“以钱养事”运行机制的对策与建议

（一）建立事权与财权统一的管理模式。一是坚持政府主导。镇处是提供农村公益性服务的责任主体，负责确定项目、提供经费、拟定标书、组织实施、兑现合同等工作。要加强领导，做好基础工作，综合运用行政管理、经济激励等多种手段来调动服务中心的积极性，搞好服务中心的日常管理和考核，赋予服务中心丰富的工作内容，不断提高公益服务的质量和效益。二是坚持部门指导。业务主管部门负责技术指导，要切实加强责任，充分发挥作用。建议授予市直部门行使4项权力：即岗位职数设置权、服务资格确定权、50%的市补资金分配权和合同兑现参与权，各业务部门有计划地开展新技术培训，对服务中心人员的培训每年至少1—2次，做到每项业务都有指导，不断更新服务中心人员业务知识，提高公益服务水平。三是市场引导。运用市场法则，优化服务中心资源配置，逐步完善“以钱养事”的市场机制。组织服务中心人员积极参与公益性服务的市场竞争，主动拓展服务领域，不断开辟新的服务项目。

（二）量化合同，严格考核。量化合同项目，是科学考核的重要环节。建议将市补资金和处级资金一起分解落实到服务项目，在合同中不仅标明服务经费总额，还要标明分解到每个项目的数额。办事处要会同业务主管部门认真研究项目细则，尽可能将项目量化，一时不能量化的要注重日常考核和管理，以分段、分块、分片“打包”的形式进行量化，保证公平公正和考核落到实处。

（三）科学设置服务项目，解决好怎样“养事”的问题。要按照有关法律法规规定，从解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益入手，因地制宜地确定农村公益性服务项目，并将“以钱养事”资金分配到具体项目，做到“钱”随“事”走，“钱”、“事”一致，保证人有事做、事有人做。要积极探索建立健全村民代表、专业技术人员和考评领导小组相结合的综合考核评价机制。日常考核以办事处行政为主，建议明确由一名分管领导具体负责；定期考核由办事处会同市直行业主管部门联合实施，一年不少于两次；重大临时性事项由办事处行政会同市直行业主管部门即时跟踪考核。坚决杜绝合同兑现上搞平均主义、“好人”主义。

（四）建立“以钱养事”长效机制，提高服务中心人员的主动性和积极性。一是建议整合当地资源，充分发挥服务中心的组织作用。同时，鼓励大专院校、科研院所、工商企业和有关科技、文化等专业人员公平参与农村公益事业的招标，积极培育市场主体，努力构建新型农村公益事业社会化服务体系。二是建立三种以钱养事模式：委托服务型，办事处提供项目，与服务中心签订合同，明确经费数额和考核方式，服务中心按合同提供服务；定岗招聘服务，定岗不定人，如在农业服务中心设立农业新技术推广员、病虫防治技术员等岗位，这些岗位只定责不定固定人员，实行聘任制，并实行“三卡”（农民签字卡、村干部签字卡、政府签字卡）管理，年终由镇处、农业中心据此进行考核；派驻人员服务，对人员实行动态管理。同时，开展经营性项目，增加服务中心收入，从“要我干”变成“我要干”，从过去的“以钱养人养出懒人”，变成现在的“以钱养事争着干事”。

（作者单位：湖北省当阳市坝陵办事处财政所）

责任编辑：欣闻