“十三五”环保工作怎样开展

袁婉莹

当前，我国已经进入“中高速、优结构、新动力、多挑战”为特征的新常态发展阶段。面对新阶段、新挑战，环保工作将如何发力？

“人民群众是否满意、生态环境是否健康安全，这既是检验环境保护工作成效的两个基本标准，也是编制‘十三五规划的着力点。”环境保护部环境规划院副院长吴舜泽指出。

据了解，环保部目前已编制完成《国家环境保护“十三五”规划基本思路》，提出了“十三五”环保规划的基础与形势、目标、重大战略任务、重大工程和项目以及制度建设和政策创新的方向。1月21日，受广东省环境保护厅邀请，作为规划制定的重要参与者，吴舜泽在“广东环保学习论坛”上对“十三五”环保规划做了深入阐释。

新常态下，环保工作机遇大于挑战，环境形势总体谨慎乐观

“从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。”在2014年APEC会议上，习近平总书记对经济新常态的特点进行了系统阐述。当前，我国已经进入“中高速、优结构、新动力、多挑战”为特征的新常态发展阶段，这对我国环保工作将带来怎样的影响？

吴舜泽表示，经济发展增速平稳回落将总体上使安全生产、资源能源、交通运输等长期紧绷的“弦”得到一定程度的舒缓，从规模上减少经济发展对资源环境的依赖，对生态环境新冲击负荷的强度和频次有可能下降。

数据显示，2014年1～11月，我国发电量为3.8万亿千瓦时，同比下降0.3%，是有统计数据（1998年）以来的首次负增长。对于环保来说，这是一个值得高兴的数据，因为电力消费增长态势转折实际上是我国重工业发展态势转折的一个缩影，预示着我国重工业快速发展的势头放缓，主要重工业产品的产能峰值苗头显现，并有望成为传统污染物排放量控制转折的结构性驱动因素。另外，我国煤炭消费增速在2014年也出现了明显下降，经济发展与能源需求的“脱钩”形势明显，能源需求低增速、低增量将成为新常态。可以预见，“十三五”期间，我国环境保护工作将迎来改善的机遇。

“世界环境利益多元复杂、争夺加剧；布局性污染点状转移、面上扩张；产能化解尚需打破瓶颈、亟待转型；污染治理迟疑不决、患得患失；环境基本公共服务供需矛盾凸显、要求提高；资源环境超载、改善难度加大。”看到机遇的同时，吴舜泽也点明了“十三五”环保工作即将面临的挑战。

挑战一方面源于经济不确定性、环境风险性与敏感性同步增加。当前，我国正处于经济增速换挡、结构调整阵痛、前期刺激政策消化“三期”叠加的阶段，还需要通过深化政策、创新驱动等加倍努力实现“新常态”，“环境福利”能否兑现、兑现多少尚难预估。而且，经济中速增长形态能否稳固、增长因素能否由“潜在”变为“显在”，新动力能否顺利接替旧动力、技术创新和产业结构升级能否取得实质性突破仍难以预期。

此外，未来一段时间，环境压力仍将继续增加。表现在：重工业产品平台调整期延长，中西部地区承接传统产能，城镇化带来的新增人口、机动车、消费转型等带来的环境压力具有现实性。资源环境逼近承载上限，新老环境问题交织，国际国内环境问题、城乡环境问题、生产型生活型环境问题相互叠加，环境质量改善的难度正在加大。

另一方面，现行财税体制将影响地方政府履行环境责任。在我国，中央与地方共享收入，包括增值税、资源税等，增值税在生产环节征收，且以工业产值为税基，为争夺税源税基、经济资源，地方形成了以招商引资为核心、以固定资产投资带动税收的经济增长模式，重化工业发展迅速，对环保造成了制度性负面影响。

目前，环保投融资机制不健全、全面改革尚未完全到位，国家启动环境税改费等做法将对环保投资和环保部门的经费保障产生“阵痛”，影响不容忽视，部分环保投资稳定的来源渠道将进一步丧失，基层政府的环保支出和环保部门经费将受到较大的冲击，环境监管能力建设资金日益缺乏保障。环境保护费改税将使近三成的政府环保投资、近四成的基层政府环保支出和部门经费、七成多的能力建设资金受到影响，需要切实先行地解决环保投资和环保经费保障的财政预算“硬”约束问题。

据此，吴舜泽判断，“十三五”期间，是环境质量改善速度和老百姓需求差距最大、资源环境瓶颈约束和发展矛盾最尖锐的负重前行困难期，也是有望理顺生态环境管理体制、环境压力高位舒缓、走向环境质量全面改善的重要窗口机遇期。应该说，机遇大于挑战，环境形势总体谨慎乐观。

实施质量和总量双控，

做深、做实、做精污染防治

“以改善环境质量为主线，实施质量和总量双控，分区分类，精细管理，精准发力，打赢大气、水体、土壤污染防治三大战役，着力建立系统完整的生态文明制度体系。”这是“十三五”环保规划的指导思想，其中，优化和完善主要污染物总量控制指标体系是环保工作的一个重要任务。

虽然现行的污染减排具体作法存在一定问题，但吴舜泽表示，从我国的现实情况来看，“工业化进程和总量居高不下决定了总量控制大旗要长期扛下去，应继续把工业污染管控作为一段时期总量控制工作的重点，落实于企事业单位的总量控制，并以排污综合方式推进污染源有效管控。着力将污染减排目标数据管理提升为未来系统性的治污减排全过程管理；着力将总量控制完善发展为生态文明建设的基本制度之一。”

据吴舜泽介绍，“十三五”期间，环保工作将以总量控制为核心，做深、做实、做精污染防治，也就是精细化、整合化、协同化。其中，精细化管理即完善工业烟粉尘、总氮、总磷、VOCs等污染物的监测、统计等；整合化就是把工程、技术、管理、政策组合运用，协同化则是强化总量和非总量控制因子的协同，“组合拳”、“一石多鸟”等。

对于不同区域、不同行业，“十三五”期间将实行差异化的总量控制。例如，对138个重金属重点防控区域进一步深化，综合防控，统筹水、气、土壤等防控要求，控制无组织排放，实施全口径核算，降低重点防控重金属污染物排放量；基于PM2.5、PM10为代表的颗粒物污染持续突出，考虑在电力、钢铁、水泥等重点行业开展烟粉尘总量控制，实施基于新排放标准的行业治污减排管理；基于环境统计、环境监测等能力支撑体系情况，在三湖一库、海河流域以及长三角等污染最严重、问题最突出的地区实行总氮或总磷区域排放量的总量控制，要求沿海城市污水处理厂实施脱氮除磷；开展石化、包装印刷、工业涂装等行业的重点企业VOCs综合整治，用标准和行业政策促进排放量排放，建立控制要求体系，鼓励区域和有条件的地方（城市）进行总量控制等等。

重视区域差异性，

分区域持续改善环境质量

吴舜泽表示，“十三五”期间，我国将实施《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》三大行动计划，计划将重视各区域的差异性，分区域持续改善环境质量。

其中，空气质量的改善引人注目。按照规划，“十三五”期间将在PM2.5严重、大气污染传输影响显著的东中部12个省、珠三角、成渝区域全面实施第六阶段新车排放标准、非道路机械实施第四阶段排放标准；大力推进区域大气污染协同控制，形成区域统一的环境决策协商机制、信息通告与报告机制、环评区域会商机制、区域联合执法机制和区域重污染天气应急联动机制；建立反映区域污染特征的差别化质量目标和任务。

同时，珠三角区域重点抓好多污染物协同控制，控制PM2.5和O3等二次污染物形成，力争PM2.5年均浓度基本达标；成渝地区重点控制以PM2.5、PM10为代表的颗粒物污染，力争总体达到珠三角现状水平；东中部12省市（包括北京、天津、河北、山西、河南、山东、湖北、湖南、安徽、上海、江苏、浙江等）重点控制以PM2.5、PM10为代表的颗粒物污染，兼顾京津冀、长三角等区域的O3污染，力争总体水平达到成渝现状水平。

全国其他地区以控制PM10为重点，省会及计划单列市等中心城市兼顾PM2.5和O3的控制。根据城市污染程度和改善的不同，对接近标准的城市提出达标时间要求，对超标严重的城市提出浓度下降比例要求。

通过上述分区分类管理空气质量的措施，期望到“十三五”末，PM2.5超标30%以内城市率先实现PM2.5年均浓度达标，PM2.5超标1倍以上的城市力争到“十三五”末将超标程度缩小三分之一以上，其它超标程度的城市力争到“十三五”末有所改善，力争全国地级以上城市重污染天气减少60%左右，城市空气质量平均达标天数比例明显提高。

水环境质量方面，通过开展分流域、分类型水污染防治工作，统筹推进地表水与地下水、陆域和海域污染防治工作，强化饮用水水源地、生态良好湖泊等水体保护。其中，七大流域干流及主要支流基本消除劣V类，全国河流好于III类断面的比例稳步上升、地级及以上城市集中水源地水质持续改善、建成区黑臭水体大幅度降低。

与此同时，实施水土联治，充分考虑污染物质迁移、转化和流动。严格保护未受污染的土壤和地下水（耕地和地下水源地），保障农产品安全和人体健康；分类管控污染场地环境风险（现役工业企业场地、未开发利用污染场地），保障人居环境安全。水土联动开展综合质量修复示范项目：以长江三角洲、珠江三角洲等以及农药厂、染化厂等历史遗留场地和垃圾填埋场、污灌区等环境突出的地区为重点，开展土壤、地下水重金属和有机污染协同修复试点。

可以预见，“十三五”期间，环境质量改善将作为环境保护的出发点和落脚点，并按照“突出重点、彰显成效、有限目标”的原则，抓好大气、水和土壤三大要素的“好差两头”的环境质量改善工作，强化环境质量检测、评估、监督和考核，向社会公示城市和控制单元质量目标清单及其实施情况。着力解决群众身边的环境问题，确保环境优良地区环境质量不退化、不降级，污染严重的地区环境质量明显改善，着力建设天蓝、地绿、水清的美丽中国。