戮力同心打好环境保护战

郑秀亮　袁婉莹

只有明确界定各部门、各行业、各领域的权利、职责与任务，正确处理环保统管与部门联动的关系，不越位、不缺位、不错位，才能在凝聚拓展责无旁贷、奋勇争先的使命意识中，把环境保护工作不断推向前进。

“着力实现政府负总责、环保部门统一监督管理、各部门分工责任、企业承担社会责任、公民提升环保意识、社会积极参与的齐抓共管的环境治理格局。”将于今年7月1日起施行的《广东省环境保护条例》（以下简称《条例》），总结以往环保工作经验教训，从广东实际情况出发，完善了政府负责、环保部门综合治理、有关部门协调配合、全社会共同参与的环境管理体系，形成环保工作的合力，推动环保工作不断前进。

明确责任分工，构建齐抓共管的环境治理格局

环境保护工作是一项系统工程，涉及面广、政策性强、任务艰巨。做好环境保护工作，就必须破解当前环保部门单打独斗的尴尬处境。

“《条例》一方面突出强调政府的环境质量责任，明确各级人民政府对本行政区域的环境质量负责，应当采取措施持续改善环境质量。另一方面明确环境保护等主管部门的职责，规定环保部门对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。”广东省人大常委会法工委主任王波指出，此次《条例》明确政府责任和环保部门的职责，同时还强调了相关部门必须配合做好环保工作，着力构建全社会齐抓共管的环境治理格局。

“在一些地方，环保部门到企业去检查要报地方批准，而且限制什么时间能去，什么时间不能去；环保审批、排污收费等竟被制定限制性的政策……”业内专家表示，如果地方政府不重视环保工作，甚至为了经济发展对环保工作设定各种障碍，环保工作的成效必然大打折扣。为了避免类似情况出现，《条例》要求广东省实现环境质量领导责任制和环境保护目标责任制，落实任期及年度环境保护目标和任务，使本行政区域的环境质量达到规定的标准。

“政府要建立‘层层抓落实的机制。”王波表示，按照要求，广东省人民政府每年将向各地级以上市人民政府下达年度环境保护目标，各地级以上市人民政府将省人民政府下达的环境保护目标分解落实到有关部门和下一级人民政府。未完成年度环境保护目标的，有关部门应当向本级或者上一级人民政府做出说明，提出整改措施并负责落实。

行政区划有界限，但环境污染往往无界限。跨界环境污染案件在处理处置时，常常出现的推诿扯皮现象屡遭诟病。对此，《条例》明确相关地方政府应共同处理重大环境问题，协商不成的，由共同的上一级人民政府协调解决。同时，各人民政府在联合防治环境污染的过程中，应当协商建立环境信息共享机制，制定共同实施的环境保护计划，开展联合执法、预警应急等工作。

作为环保工作监管的主管单位，《条例》要求环保部门必须会同有关部门编制环境保护规划和小区域环境保护规划；制定重点污染物排放总量控制计划或者实施方案并组织实施；统一监督管理环境监测工作；依法开展环境统计工作；直接查处本应由下级环保部门查处的环境违法行为；依法受理核查举报以及环境保护的日常执法工作等等。

“环境保护不是环保部门一家的事，相关责任部门都必须积极承担起自己的职责。”广东省人大常委会副主任陈继兴表示，除了各级环境保护主管部门外，按照《条例》要求，国土资源、农业、林业、住建、发改等主管部门也要依据相关法律法规的规定，对资源保护和环境污染防治等环境保护工作实施监督管理。《条例》同时完善了公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利作了规定，并且对环境民事公益诉讼作出规定。

推行终身追责制，牢牢守住生态保护红线

“保护环境，这是地方主政者必须时刻谨记的事情。市委书记、市长在发展地方经济的时候，必须谋划长远，不能只关注眼前的得失。接下来《条例》实施后，更要绷紧这根弦。”陈继兴在《条例》宣贯会上特别强调说。

当环境问题日益成为摆在经济发展和社会治理面前的重大难题，并已经上升到国家战略高度的时候，如何转变政府主要领导的执政理念，落实环境质量领导责任制和环境保护目标责任制、科学评价其执政业绩，就变得刻不容缓。

早在2013年年底，中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》就提出，对造成生态破坏的，即使是已经离任的干部也要追究责任。去年7月，由中纪委、中组部、审计署等七部门联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，以及11月份国务院办公厅下发的加强环境监管执法的通知，都明确提出要把“生态环境保护”纳入了对地方各级党委主要领导干部经济责任审计的主要内容之中。

中央有关部门的一系列动作表明，环保审计已经迈过了学界多年理论探讨的层面，正式进入实际操作阶段，将在全国范围内铺开。有鉴于此，《条例》明确提出将逐步开展和推行“自然资源资产离任审计”和“生态环境损害责任终身追究制”，这意味着政府决策或执行失误导致的环境损害问题，不管事隔多久，都要追责，相关责任人要为错误“买单”。

令人惊喜的是，广东省人民政府办公厅近日在转发国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知时明确规定，各地政府主要领导干部离任时，审计机关要对其执行环境保护法律法规和政策、落实环境保护目标责任制等情况进行严格审计，这既是对中央以及国务院有关精神的细化，也是对广东地方法规的落实。此次规定，无疑是提前将环保离任审计付诸实际。

事实上，深圳、珠海此前已经先行一步，把这一理念进行探索。今年1月份，深圳市盐田区就率先推出“城市GEP”核算体系，并将GEP纳入政绩考核体系和生态文明考核体系，尝试推进干部离任GEP审计，改变只看GDP的政绩观，真正让生态资源指数成为政府决策的行为指引和硬约束。珠海去年出台生态文明建设条例——《珠海市经济特区生态文明建设促进条例》，首次明确“对领导干部实施自然资源离任审计”、“建立生态环境损害责任终身追究制”等。

不过对此专家表示，在当前“先任命、再审计”占据主流的情况下，离任审计这种事后监督如果只是走一下过场、沦为一种形式，震慑力就会大打折扣。所以，环保离任审计要真正发挥作用，不但要有专门的审计队伍、严格的审计程序以及具体的审计范围、目标，而且要强化审计结果的运用。如果在审计中发现落实环境质量领导责任制和环境保护目标责任制过程中存在问题，哪怕是离任后走上更高职务岗位的领导干部，也要依据相关规定终身予以追责，党纪国法一起上。只有如此，环保离任审计才会成为党政领导干部头上的“紧箍咒”，领导干部在环境生态保护面前才会如履薄冰。

强化污染防治，持续改善环境质量和生态环境

全面强化排污者责任也是《条例》的显著特点之一。“《条例》修订前比较强调政府主导，后来根据现实形势，加上参考全国人大修法的意图，进一步明确并且强调了排污主体的责任。”广东省人大常委会法工委经济法规处吴章敏指出。

“排放污染物应当符合污染物排放标准和重点污染物排放总量控制指标，依法申报和公开相关环境信息，按规定设置和管理排污口，依法开展在线监测和非在线监测，保障污染物集中处理设施正常运行，编制突发环境事件应急预案并及时启动……”作为最主要的排污者，《条例》明确企业事业单位等从事生产经营活动的市场主体是环境安全的责任主体，必须对其排放污染物的行为以及造成的环境污染和生态破坏承担责任，并且采取措施防治环境污染和生态破坏。为了促使相关责任主体遵纪守法，《条例》从广东实际出发，制订出了例如“双罚制”这样的比新《环境保护法》更为严格的处罚规定。

“《条例》还贯彻落实了‘预防为主的原则。”王波表示，《条例》将事前预防与事中、事后治理相结合，并优先采用防患于未然的方式，完善了防治污染和其他公害的制度。《条例》还进一步细化了建设项目环评制度，明确了区域限批内容；要求严格控制高污染高能耗项目的建设，引导工业企业入驻工业园区。“现在，产业转移造成污染转移的情况逐步凸显，因此《条例》对产业转移、产业发展规划进行了细致的规范，防止污染转移。”陈继兴说。

王波还提到，《条例》统筹考虑了各环境要素的治理，对地下水、地表水、大气、土壤、重金属等污染防治作了规定。例如，《条例》加强了对地下水环境影响的监管，加强挥发性有机物污染防治、机动车排放污染防治和建筑扬尘污染防治，要求开发利用低污染、无污染的清洁能源，划定高污染燃料禁燃区。针对日益突出的土壤污染问题，《条例》明确要求加强土壤污染治理与修复，强化对重金属加工企业的环境监管。

“目前我省的环境问题主要体现在环境污染严重、生态系统退化、生态环境比较脆弱。”广东省环境保护厅相关专家表示，广东当前环保工作的主要任务就是要从源头上加强生态环境保护，从根本上扭转环境恶化趋势，为人民群众创造良好的生产生活环境。

有鉴于此，《条例》贯彻了“保护优先”的原则，要求从源头上加强生态环境保护，合理利用资源，避免生态破坏。《条例》规定各地要划定生态功能区和生态功能保护区，并在重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实施严格保护；明确在依法设立的各级自然保护区、风景名胜区、森林公园等特殊保护区域依法实施强制性保护，严格限制或者禁止各类开发活动，防止生态环境破坏和生态功能退化；要求合理开发利用自然资源，保护生物多样性，保障生物安全。

《条例》同时要求各地要重视农业和农村环境保护，加强对畜禽养殖和水产养殖的污染防治，加强市容环境卫生工作，推动生活垃圾的分类处理、回收利用和无害化集中处理。