粤味十足的环保条例

梁光源

其余的资源类案件及涉及到非海面领域的资源类案件，将在粤东、粤西及珠三角这三个地方各指定一个中级法院来进行集中管治。

《广东省环境保护条例》（以下简称《条例》）是新《环境保护法》施行后全国首部与之配套的环境保护地方性法规，同时也是一部“粤味十足”的环境保护地方性法规。

专设跨行政区划审判机构

“建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，设立跨行政区划环境资源审判机构，审理跨行政区划环境污染案件。” 《条例》中第十九条的规定受到社会各界广泛关注。

“这一条款对贯彻落实十八届四中全会精神、依法推进广东省司法体制改革、进一步加强环境资源审判工作具有重要作用，是落实环境保护制度、严格环境法律责任的新举措、新探索。” 广东省人大常委会法工委主任王波表示，这一条款意味着全国首个跨行政区划环保审判庭将在广东诞生，标志着广东司法体制改革领域的一项新探索被以立法形式确立下来。

据了解，目前我国地方各级法院、检察院均按行政区划设置，但是在处理跨行政区划污染时，由当地法院进行审理往往面临行政权力配置与生态系统统一性相冲突问题，导致跨行政区划的污染问题很难得到有效解决。“如果只是某市的法院去处理本市的跨区域污染案件，它可能会有很多顾虑，公正力客观上会受到影响，而且客观上它也没有那么多资源去做这个事。”广东省人大环境与资源保护委员会主任陈耀光认为，设立跨行政区划的环境资源审理机构，是追究环境刑事责任一个非常重要的突破口。

环境资源案件离不开生态问题。生态系统是一个不可分割的整体，水、空气等环境因素具有流动性，一旦出现环境污染，往往就是跨行政区划污染问题。“设立跨行政区划专门审判机构，具有重大的现实意义，这条规定能够打破地方保护主义，为受困于地方保护主义的环境诉讼起到实质性松绑，对广东省的环境保护工作和司法体制改革都有促进意义。” 广东省人大常委会法工委行政法规处处长李如章告诉记者。

据了解，根据人民法院组织法的规定，高级人民法院、中级人民法院“根据需要可以设置其他审判庭”。2014年6月最高人民法院颁布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》也要求，本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则，建立环境资源专门审判机构，为加强环境资源审判工作提供组织保障。“因此，设立环境资源审判机构既符合法律的规定，也符合最高人民法院的工作要求。”李如章说。

记者从广东省法院了解到，目前，广东真正的环境污染案件实际上是比较少的。以2012年至2014年7月统计的环境类案件数据为例，民事案件约3900多宗，刑事案件约2000宗，行政案件约有3025宗。

“我们广东的基本情况是民事案件和行政案件占了最大的比重，与福建和吉林两省不同，他们的刑事案件比较多，主要是森林砍伐、盗伐和野生动物盗猎等类型的案件居多。” 广东省法院副院长谭玲说，珠三角的经济发展水平比较高、污染严重，环境民事案件会比较多。以佛山为例，近三年来佛山环境资源类的民事案件767宗，刑事案件只有67宗。欠发达的粤东西北，滥砍滥伐、生态破坏比较严重。这三年来数据显示，河源的刑事案件是137宗，民事案件一宗都没有；云浮刑事案件167宗，民事案件只有81宗。

针对广东各地环境污染案件分布情况的区别，跨行政区划审判机构的设置也必须有所区别。记者从《条例》宣传贯彻实施座谈会上获悉，对于涉及到海洋资源的污染问题，广东将准备借助广东海事法院，设立专门的环境资源审判机构，指导广东整个海域所有的环境资源案件审理；其余的资源类案件及涉及到非海面领域的资源类案件，将在粤东、粤西及珠三角这三个地方各指定一个中级法院进行集中管治。

“在这四个中级法院之下再指定四个基层法院，部份案件可以指定他们作为一审案件来管辖，但同时在城区的一些人民法庭，也可以把其改造成专业的环境资源类法庭来进行案件的审理。”谭玲说，这几年，广东省法院机关受理的环境资源类案件只有200宗，数量不是很多，未来将在省法院的机关设立一到两个专门的合议庭来指导全省这类案子的审理。

用经济杠杆治理环境污染

“要治理好环境，必须综合运用政治、法律、经济、技术等多种手段。”王波指出，此次《条例》专设一章共六条环境保护经济政策，强调运用各种经济手段鼓励和支持社会各界开展环境保护工作。

为降低生产者的经营风险，特别是为了使污染事故受害人获得及时、充分的赔偿，《条例》第六十一条要求建立和实施环境污染责任保险制度，鼓励和支持保险企业开发环境污染责任险，企事业单位和其他生产经营者投保环境污染责任保险。“以后，我们可能将在重点区域、重点行业依法实行强制环境污染责任险。”王波说。

据悉，2014年8月发布的“新国十条”明确提出要加强环境污染安全、医疗责任等责任保险在解决社会矛盾纠纷中的功能作用。今年1月1日正式施行的新《环境保护法》首次将环境污染责任条款写入法律条文。此次《条例》也设专章为保险机制辅助环境治理开辟了新的空间，作为集中体现现代保险制度管理功能的环境污染责任保险也将面临着难得的发展机遇。

但记者从广东省环境保护厅了解到，广东自实施环境污染责任保险试点工程以来，仅有为数不多的企业参加投保，大多数企业仍在观望中。“企业根本没有动力为可能性很小的环境污染责任购买保险。”北京大学法学院副教授王社坤说，“在实践中，环境损害赔偿困难重重，尽管我国每年有大量环境污染事故发生，但是只有数量极少的环境损害赔偿相关诉讼案件。”

“目前，我国正处于环境污染事故的高发期，作为一项国际上普遍采用、应对环境污染问题的绿色保险制度，环境污染责任保险很有必要在国内推广。”广东省环境保护厅相关负责人说，作为专业化要求较高的责任险险种，环境污染责任保险正处于尴尬时期，尚在起步阶段，不过，此次《条例》的出台实施将提供法律依据和保障，各种因素的叠加有望推动责任保险获得较大发展。

“《条例》还对环境监测、污染物集中处理、生态激励型财政机制、排污权有偿使用和交易、企业环境信用评价、工程环境监理等制度作出了规定，为环境保护领域全面深化改革工作提供了法律支撑。”广东省环境保护厅副厅长李晖表示，《条例》的这些创新性制度设计，将成为环保工作顺利开展的“法宝”。

例如，《条例》还规定各级政府要加大环境保护财政收入，建立政府、企业、社会多元化的环境保护投融资机制；对生态优化区域实行以鼓励生态发展为基本导向的生态激励型财政机制。

《条例》要求运用市场化的手段推动节能减排工作，通过阶梯式电价、水价，差别电价和惩罚性电价、脱硫电价和脱销电价，以及排污权的有偿使用和交易手段提升企事业单位节能减排的积极性。

《条例》还吸收广东关于企业环境信用评价的成功经验，明确要求建立健全企业环境信用评价制度，对污染物排放总量大、环境风险高、生态环境影响大的企业进行环境信用评价，并将评价结果作为政府采购、公共资金项目招投标、安排和拨付财政补贴专项资金等工作的重要考量因素。对评价结果不良的企业，环境保护主管部门应当加大执法监察频次，督促其进行整改。

从严处罚违法排污企业

“环境违法行为受到的处罚与巨大的污染防治成本相比，突显出‘守法成本高、违法成本低的现象，导致许多企业宁可选择违法，也不愿意守法治污。”王波表示，此次《条例》在地方立法权限范围内，对企业事业单位和其他生产经营者的环境违法行为，设定了18条法律责任，作出了比新《环境保护法》更为严格的规定。

据悉，《条例》根据新《环境保护法》的授权增加了按日连续处罚行为的种类，除了违法排放污染物的行为外，对未经批准擅自拆除、闲置防治污染设施，重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息，污染物集中处理单位不正常运行或者未经环境保护主管部门同意停止运行污染物集中处理设施，建设单位未依法提交建设项目环评文件或者环评文件未经批准擅自开工建设等行为，均可以对其实行按日连续处罚。

“对于被责令停止或者改正违法行为，但拒不停止或改正的企事业单位，行政机关可以按照原罚款数额按日连续处罚。计罚日数从自责令停止或者改正的次日起开始计算。”广东省环境保护厅相关负责人介绍说。

此外，《条例》对环境污染的重罚亦值得关注。《条例》明确，对违法排污造成环境事件的企业事业单位和其他生产经营者，如造成重大或者特大环境事件的，按照直接损失的30%处以罚款，并可以报经批准后责令关闭。《条例》还规定，当直接损失无法认定时，对造成重大环境事件的可处100万元罚款，对造成特大环境事件的可处300万元罚款。

“从严打击环境违法行为，力图使排污者不敢违法、不愿违法。”广东省人大环资委副主任委员黄诚宽介绍，针对以前“违法成本低”所导致的环境污染严重的现象，此次《条例》专门出台了“双罚制”，加大对环境违法犯罪行为的惩处。

记者了解到，所谓的“双罚制”即是除对违法排污造成环境事件的企业、事业单位和其他生产经营者进行处罚外，还规定了对主要负责人和负直接责任人员的相关处罚，最高可处以个人上一年度从其本单位取得收入的50%作为罚款。